陈文胜:中国农民是否仍需要减负？

在改革开放的进程中，农民负担问题曾经是中国社会普遍关注热点、焦点问题。自从2006年起全面取消农业税以后，宣告了中国几千年“皇粮国税”的农业税赋历史正式终结，标志着现代化完成了原始积累的发展阶段。随着脱贫攻坚与乡村振兴战略的相继推进，乡村的繁荣成为现代化目标的战略重点，在农业农村优先发展的原则下，实现了由向乡村汲取资源的工业化、城镇化，向乡村赋予资源的农业农村现代化转变，资源配置关系发生了首次的城乡逆转，农民负担问题发生了全新的变化。在新的时代背景下，农民负担问题是否还仍然存在？或者说农民是否仍需要减负呢？

随着国民经济的稳健增长，农民生活水平在稳步提升，但农民家庭的实际收入增长平缓，难以完全承担日益增高的养老成本，尤其在居住、教育和医疗等领域的直接经济支出却成为压在农民肩上的沉重负担，特别是住房价格的快速上涨，居住支出已成为农民财务压力的主要来源之一。因此，农民负担问题不能仅仅只是关注因政策性收费而停留在表面数字的经济压力，更需要深层次地触及到农民群众的财务安全和生活质量，这说明需要对现有三农政策的有效性进行全面评估。

从数据上看，2006-2022年，农民人均纯收入由3587.04元增至20132.8元，约增长了4.61倍，人均居住支出由468.96元增至3502.5元，约增长了6.47倍，居住支出占比由16.58%增至21.06%。人均教育文化娱乐支出由305.13元增长至1683.1元，约增长了4.52倍，支出占比由10.79%变为10.12%。人均医疗保健支出由191.51元增长至1632.5元，约增长了7.52倍，支出占比由6.77%增至9.82%。另外，人均卫生总费用由784.84元增长至6044.09元，约增长了6.7倍，其中个人卫生支出的绝对数由4853.56亿元增长至22940.94亿元，约增长了3.73倍。通过对比可以发现，与收入增速相比，住房、教育与医疗的平均支出增较快，在“新三座大山”之下，农民的生活直接负担在逐年加重。

进一步分析可以发现，城镇化进程的加速带动了土地资源的有偿使用，使房价与地价一路高涨，农民为居住支出不得不承受极大的经济压力。教育方面，虽然实施了九年义务教育，但随着中小学校不断向县城以上的城市集中，教育成本不断攀升，以及选校和辅导等教育衍生成本给农民家庭造成了明显的经济负担。医疗健康支出的增加亦不容忽视，即便新农合等医疗保险已实现全覆盖，但因保障范围和报销比例有限，因病致贫的现象在农村仍然普遍存在。而新农合的保费逐年上涨，从2003年每年人均10元上涨到2024年的380元，直接增加了农民的经济负担，这对于单纯从事农业家庭而言，数口之家是难以承受的负担之重。

中国农民群体的社会保障问题存在城乡之间明显的差异，更是直接影响了农民的生活成本。胡培松院士在全国政协的一个提案中提出，农民基础养老金仅为城镇职工养老金的5.26%。由于农村社会保障体系覆盖面窄，保障水平低，且缴费标准与支付能力不相匹配，以及待遇水平不能满足其基本生活需求。加之农村地域广泛、人口众多、经济发展水平参差不齐，导致保障标准设计未充分考虑农民的实际支付能力和养老需求，农民参与新型农村社会养老保险的积极性不高，主要集中于收入较高的农户或镇村企业职工，成为限制农民生活水平提升的重要因素。

中国农村社会经济结构变迁过程中，农民间接负担的快速上升是值得关注的新情况。这一现象涉及村级行政管理与公共事务处理等多个方面。主要体现在形式主义和官僚主义导致村民自治成本上升，成为间接加重农民负担的一个不容忽视问题。随着权力上收，村干部的工作内容“向上的多，向下的少”，需要应付名目繁多的检查督查、考核迎检、资料报送等，村干部的日常工作被大量占用，甚至为此加班加点。特别是“政绩冲动”下的目标设定、超越发展阶段和财政能力的民生政策、层层加码的各项“重点工作”，本应由地方政府承担，无论是行政成本还是经济成本，均需由权责对等的地方政府负责，却在所谓属地管理的原则下，层层转移到行政村，农民自治组织逐渐演变为乡镇政府之下的“村政府”。

双季稻任务落实就属于其中的典型之一，由于种粮效益较低，尤其是南方山区和丘陵地带，人均几分地的耕地资源不足以维系一个农户家庭的基本生存，农民种双季稻的积极性普遍不高。而在层层“加码”和级级向下考核的“推土机”工作机制下，任务最终落实到行政村，要完成任务就只能通过各种奖补措施来引导农民种双季稻，不少行政村为此债务累积。

其中需要高度重视的是，村集体经济蜕变成了中国社科院张晓山研究员称之为的“干部经济”。作为成员制的村集体经济，是农民集体所有的经济，具有明确的排他性，收益必然由农民集体共同占有。却在村委会“村政府”化和村干部行政化的不断演进下，不少地方的村干部“反仆为主”，将村集体经济的收益变为村级行政经费，包括但不限于用于村干部工资、绩效和“重点工作”经费等支出，农民成为了旁观者。甚至不少村的双季稻奖补经费，都是来自集体经济的收入，仿佛要农民承担国家粮食安全的兜底责任。由于各级地方政府的行政支出层层转移到行政村、再转移到村级集体经济，最终使村级组织变成了空壳，严重损害了农民的利益。

在这一过程中，村自治组织为农民提供服务的法定职能转变为向上服务，这才是形式主义和官僚主义在基层漫延的深刻根源。村级行政成本平均上升了，而直接服务农民的公共事务支出不断下降，村民人均纯收入增长也远低于这一水平。行政村在支付更多的行政成本后，农民对于公共服务的满意度在下降，参与社区治理和公共事务的积极性在降低。这不仅严重影响了村民自治的政治生态，更影响到农村的长远发展和社会稳定。

农民虽然物质生活有了显著提升，但农民所承受的隐性负担却在逐渐加重，尤其是在经济权益方面。隐性负担，不像直接税费那样表面可见，却如影随形，对农民的经济社会生活产生深远影响。经济权益受损，表现在农民对土地使用权、产品市场价格等缺乏话语权与控制力，以及在金融服务获取上的不平等待遇，削弱了农民的发展潜力。

土地是农民最核心的资源，在中国快速城市化的背景下理应成为农民财产性收入的重要组成部分。而长期以来，土地非农化的红利成为了地方政府的财政收入以及工业化、城镇化的积累，农民却未能充分享受土地非农化的增值收益。尽管土地管理法的修改，在征地改革上确定了公共利益范围，提高了征地补偿标准，但在非征收土地的利益问题上，不少地方仍然维系着城乡二元分配的格局。根据中办、国办印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，土地出让收益用于农业农村的比例必须达到50%以上，要求地方政府卖地或者按照实际卖地收入的8%或者10%提取，或者按照“净利润”的50%提取，以确保农民能够从土地增值中获得更多的红利。但在经济下行和地方政府财政入不敷出的背景下，这就意味着惠农政策在一些地方难以实现预期目标，不少地方政府会加大对土地增值收益分配的占有比例，对农民而言只能是画饼充饥了。这表明农民负担由过去直接的农业税赋，变为了隐性的土地财政，农民要为中国的现代化继续提供积累。

市场城乡二元结构是农民隐性负担的另一个问题。在种子、肥料、农药等农业生产资料市场上，由于信息不对称和市场垄断行为，农民往往处于弱势地位，使得农民的利润空间受到挤压。在金融方面，受限于抵押物不足以及农业生产特性的不确定性，银行贷款的可得性较低，农民不得不求助于更高利率的民间借贷，进一步加大了生产成本。

根据胡培松院士在全国政协的一个提案，在粮食生产进入高成本的时代背景下，2022年稻谷平均收购价格每斤只有1.35元，仅比2011年上涨6.0%，而同期全国居民人均可支配收入增长了1.5倍。2022年三种粮食作物生产总成本每亩1252.7元，比2011年上涨了58.3%，其中每亩净利润只有189.3元（减少61.5元），亩均减幅高达24.5%。毫无疑问，一瓶普通矿泉水可以卖到二元以上，而稻谷的价格每斤只有一元多钱，说明粮食生产的利润远远低于社会的平均利润，农民的收入水平远远低于城市居民的平均水平，这是明显违背了市场经济规则的价值扭曲，使农民的经济权益受损而难以提高收入，难以共享工业化、城镇化的红利。

因此，除了提高农产品的直接经济收益之外，应构建更为公平的市场环境，维护农民在生产资料市场和金融服务的经济权益，提高农民在土地、价格等关键议题中的话语权。只有这样，才能够从根本上减轻农民的隐性负担，确保农村社会的大局稳定和乡村振兴的全面推进。（来源：《中国乡村发现》2024年第3期）