滕玉成：基层青年干部工作压力异化的制度化治理

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滕玉成（山东大学政治学与公共管理学院教授，山东大学人才战略与区域发展研究中心主任）

  正确把握基层青年干部工作压力异化的复杂性及其治理的整体性
  将工作压力区分为正常的工作压力与异化的工作压力
  据相关压力理论和管理实践表明，正常的工作压力能起到良好的激励作用，即“压力变动力”，但异化了的工作压力不仅起不到这种作用，反而成为一种负担，危害极大。所谓异化的工作压力或工作压力的异化，是指那些大大超出基层岗位职责要求，使基层青年干部在一段时期内超负荷工作的压力。这是一种负向的压力，挫伤了基层青年干部的工作积极性，诱发普遍的不满、反感、疾患以及各种慢作为、不作为、乱作为乃至违规违法行为。换言之，超出一定限度后，工作压力就由潜在的动力异化成为畸形的负担。如在笔者授课的案例分析课上，MPA学生相互比较加入微信工作群的数量，最多的同学加入了近100个工作群，每天回复“收到”二字就多达几十次。
  工作压力异化是相对于工作岗位职责要求而言的
  这意味着岗位职责要求必须是科学合理的。但问题在于，一方面，当把管理分为平时常态管理和应急处突战时管理后，仅就常态管理而言，基层仍是人数少、任务多，“一人多职、一人多能”现象普遍存在，基层青年干部压力很大。另一方面，抛开干部分类管理、职位管理等不谈，就多数基层青年干部能力来说，如果一段时间内难以应对工作压力，那么这样的工作压力就可能属于工作压力异化。如相隔十年调研，乡镇干部编制仍是“只减不加”，但事务“只增不减”，有的乡镇事务多达150多项，编制清单后仍有近120余项；有副镇长形容自己六份责任（兼职）、疲于奔命、“一团乱麻”，这样的工作压力极易异化。
  工作压力异化的原因复杂多维
  调研中，基层同志几乎都谈到待遇低、晋升难、任务多、琐碎纠纷多、权小责大是主因。深入分析可见，这既源于体制如“压力型体制”，也来自治理方式如“目标治理”，还与基层的编制人手有限、权责不匹配、干部职业发展困境及绩效考核不合理等密切相关。这说明基层青年干部工作压力异化的形成是个长期的过程，原因是复杂多维的。
  工作压力异化治理应是与基层治理共进的整体性制度化治理
  近几年来，党中央对基层负担过重问题高度重视并出台了若干党内法规，各地也制定了有关文件，积极探索治理方案。浙江的“枫桥经验”、北京的“街乡吹哨、部门报到”等先进改革闻名全国，工作压力异化治理取得了一定成效，但同时也应注意到，该成效与预期相差较大，基层青年干部工作压力异化的趋势并未得到明显遏制。加上抗击新冠肺炎疫情等应急处突管理，许多地方变化不大。这源于未能将工作压力异化治理视为基层治理的整体性问题。因此，必须将基层青年干部工作压力异化治理作为基层治理整体的一部分，并作为其中的关键性一环，进行系统的制度化治理。
  系统实施基层青年干部工作压力异化的制度化治理
  由上可知，对基层青年干部工作压力异化实施一般的、局部的对策，不仅效果不彰，反而会错失良机、积重难返，因此，可采取如下系统的制度化治理对策。
  完善基层治理法律法规体系
  我国虽已初步构建了基层治理法律法规体系，但与基层治理的进程和基层治理现代化的目标相比，仍不够全面、细致。健全的基层治理法律法规体系不仅能为基层青年干部工作压力异化进行制度化治理，提供有关基层组织的职能权责、管理的体制机制、放权赋权、考核评比、工作标准等基本规范，为基层青年干部日常工作提供遵循和保障，也是基层依法执政、严格执法、公正司法的必然要求，更是推进基层治理法治化以及构建自治、法治、德治相结合的基层治理体系的基础。
  为此，一是要加快修订城市居民委员会组织法、村民委员会组织法；二是各地在现有乡镇人民政府工作条例、街道办事处条例的基础上，总结经验教训，加快完善并进一步制定国家层面的相应条例；三是各地在总结社区服务相关规范的基础上，尽快予以完善，并进一步制定国家层面的社区服务条例。
  优化基层权责关系
  这主要包括乡镇政府与上一级政府、街道与政府职能部门、城乡社区与街镇之间三个方面。在完善基层治理法律法规体系的同时，可进一步围绕这三个方面的权责关系，对现有“权力清单”“责任清单”进一步优化，以制度详细确认乡镇政府与其上级政府、街道与政府职能部门、城乡社区与街镇各自的权力和责任，并将权力、责任及其匹配真正落地。调研中，不少街镇、社区“两委”负责同志都对此极其重视。需要说明的是，“权力清单”和“责任清单”同等重要，前者在于优化体制内部上下级之间的权责关系，后者在于确认承担社会责任的具体主体、实施方式等。基层权责关系的优化，既为基层青年干部日常工作提供了完整且细致的规范和保障，也是推进基层治理体系现代化的客观需要之一。
  扩编增人
  人与事是相对应的，基层要应对持续增加的各种工作事项和临时性任务，但由于编制少，还得应对上级的“借调”，人职无法实现有效匹配。在这种背景下，基层单位会采取以下几种解决方案，一是给现有人员增加工作量，年轻干部“首当其冲”；二是工作数量、质量被打折扣，不作为、乱作为等现象不断出现；三是不断增加外聘“编外人员”，在调研中，乡镇编制人员与外聘人员的比例一般都在1:1之上，有的高达1:3，除行政和事业编外，还有七八种用人方式，直接导致青年人才“引不来”、现有人才“留不住”。
  为此，在完善基层治理法律法规体系、优化基层权责关系的同时，要着力实现合理的人职配置，形成合理的工作压力：一是赋予基层一定的编制人事权，大幅压缩县级机构及其编制，从上而下跨层级调剂使用行政和事业编制，实事求是充实街镇的机构和编制；二是优化设置社区工作人员数量比例。社区专职工作者的配置比例各地不同，多按300户、400户或300-500户配置1人，对此，应在对社区专职工作者进行工作分析、工作评价的基础上，科学核定其工作量及任职资格要求，结合抗击疫情、抗洪救灾等应急管理要求，统筹专职工作者及网格员、公益岗人员等，实事求是设置该比例。
  改进基层考核评价
  对于基层工作来说，县级以上职能部门及其各种项目办，一是通过垂直管理将任务“下沉”到基层，二是通过任务的“属地化”管理把任务实施责任“下放”到基层，继而进行从上到下的各种检查考核评比，新冠肺炎疫情之前，有的镇街最多一年“迎接”100 至 150 次检查考核评比，而检查中发现的任何问题，基层政府首先被追责。基层政府是我国纵向最末一级的绩效责任单位，接受上级绩效监控和考核，属于正常的绩效管理，但这是以遵循科学流程为前提的，否则带给基层和基层青年干部的自然是异化的工作压力。
  为此，一要从源头上改进。就现行对基层的所有考核、督查、检查等项目进行汇总、清查，建立基于基层权责事项基础上的考核评价体系，构建合理的考核压力。
  二是从考核评价的数量和频次上改进。从中央到县级的职能部门必须从减轻基层压力负担的角度，统筹下一年度对基层的督查检查考核，并实施清单管理，严格控制督查检查考核的总量和频次，提倡综合考核，清理规范工作台账、报表以及“一票否决”、签订责任状、创建示范等项目，保持正常的考核压力。
  三是从发挥考核正向激励作用上改进。树立重实干重实绩的导向，激励担当作为，对政治坚定、奋发有为的干部要褒奖和鼓励，做好容错纠错工作，对各种告状信、检举信，经核实有问题的要依纪依法处理，没问题的要及时澄清、公开正名，对诬告陷害的要严肃追究责任，以考核推动勇于担当作为、敢于抵制歪风邪气的基层政治生态建设，保护基层干部干事创业的积极性，形成正向的工作压力。
  改善职业发展通道
  在调研时，不少基层同志认为，包括街镇负责人在内的很多基层职位都是“鸡肋”，活多事烦、责任重大，整天担惊受怕，但晋升又难、待遇太差，职业发展的机会少、“天花板”低，职务职级晋升的规则和程序不利于基层，基层工作经验在选拔任用中权重不足，从而产生很大的“压迫感”。MPA课堂讨论中，不少同学认为近两年实施的“双职并行”制度具有一定成效，但不可高估，“与我们的期望相差较远”。
  为此，一是对街镇居村所有基层干部来说，要像重视县委书记那样重视街镇书记、重视基层干部特别是基层青年干部，并给予其相应的职业发展激励和物质精神奖励，在全社会形成尊重基层干部的氛围；切实加大对包括青年干部在内的基层干部的选拔任用力度，把实实在在而非形式主义的基层工作经验作为选拔任用的“硬杠杠”，如有的地方明确规定乡镇换届时每个县区至少要有一名符合条件的优秀村党支部书记进入乡镇领导班子，这值得借鉴并加大力度全面推广。
  二是对街镇干部来说，继续推进“双职并行”制度，加大基层的编制和职数，同时对“双职并行”施行情况进行评估、完善，进一步发挥其重要作用；在落实现行待遇的基础上，加大街镇干部的工作待遇、权利保障，提高乡镇机关和事业单位人员的工作补贴。
  三是对城乡社区工作者来说，除了对社区“两委”专职成员有简单的管理办法外，其他的管理体系正在初建，因此，应尽快建立健全针对社区专职工作者的管理体系。如对多数社区专职工作者来说，青年是主体，但他们的身份定位、职位体系、奖惩退出、工资福利等问题相对不明确，这实际上使得他们的职业发展处于不确定状态，内心很“不安”。调研中，可以明显感到他们的职业认同感、工作积极性、工作满意度等都不高，因此，笔者认为，应将网格员纳入社区专职工作者一体管理，与街镇机关、事业单位人员并列，并参照街或镇事业编制，制定社区专职工作者管理规范，确定他们的身份关系，设置科学的职位、职级体系及其晋升的资格条件，建立合理的薪酬体系、奖惩机制、退出机制等，建立完善的职业发展体系。
  准确把握基层青年干部工作压力异化整体性制度化治理的深刻价值
  基层青年干部工作压力异化的整体性制度化治理既不是单纯消除工作压力，也不是一般意义上对工作压力的管理，而是尽可能消除工作压力异化的根源，使工作压力保持在正常的范围之内，目的在于推进基层青年干部的工作与家庭生活的平衡，以及实现基层治理人才招录、选拔、培养和使用的良性循环。
  基层青年干部工作压力异化制度化治理的过程也是基层治理体系逐步走向现代化的过程，二者是同步的。反过来讲，脱离基层治理体系现代化建设、脱离整体性的制度化治理，无论是对基层青年干部工作压力异化的治理，还是对基层青年干部其他问题的治理都是舍本逐末的。一个法律完备、职责明晰、资源匹配合理和职业发展体系完善的基层青年干部工作压力异化制度化治理体系，既是基层治理现代化的内容，也是基层治理现代化之果。这也正是对基层青年干部工作压力异化实施整体性制度化治理的深层价值所在。（来源：《国家治理》周刊2021年8月第4期）