尴尬的村委会：值得警惕和深思的基层关系

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海洪（北京媒体人）

  整理这篇文稿的时候我想起一句老话，“当官不为民做主，不如回家卖红薯”。
  这句话在电影《我不是潘金莲》里也有出现，当时败了官司的李雪莲去找法院院长“告状”，夜里雨下的厉害，碰巧现任院长跟刚退休的老院长在文雅之地吃完饭，老院长准备上车走了，一直躲在旁边的李雪莲穿着蓑衣冲了出来。现任院长让手下人把李雪莲截在一旁，自己光招呼老院长，老院长想问明是什么事，但还是被现任院长推上了车，桑塔纳往前开去，老院长还不忘探出头来告诫现任院长：当官不为民做主，不如回家卖红薯。
  一句通俗易懂又幽默风趣的话，把电影院里的观众都逗笑了。
  01.村委会没有公共决策权
  回到农村最底层，也从这个说起。村干部兼具是“官”而又不是“官”的双重属性，那村干部能不能为村民“做主”呢？
  我的答案是，不能。但这次不是因为他们是不是“官”的问题，而是因为它根本就不是一个“真”的村委会。
  村委会，全称是村民委员会，是农村村民自治的组织，而所谓“自治”即是通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式进行自我管理、自我教育、自我服务，简单来说就是村民通过直接选举选出一批人来处理村庄公共事务的一个组织。
  一个“真”的村委会必须是掌握着村庄公共权力，并且对外能够代表村庄老百姓的村委会。但很遗憾，在现实中这两个条件大部分村委会都不够格，所以我说村民选的是一个“假”的村委会。
  村委会其实是没有权力的，或者说是没有实权的。除了村委会之外，农村还有一个组织，叫做村党支部，村委会的“头”叫做村委会主任，而村党支部的“头”叫做村书记。我们经常把村书记也看作是村委会的成员，有些地方还干脆就把村书记叫做村委会书记，其实这是将两个组织混淆了。
  村党支部是中国在农村的最基层的组织，村书记是在乡镇党委的领导下推选产生的，对乡镇党委负责；村委会是村民自治组织，村主任是由村民直接民主选举产生的，对村民负责。也就是说，村党支部向“上面”负责，但是村委会代表“下面”的意见，问题也就出在这。
  在1988年出台的《村组法》当中规定，村党支部在农村中起的是领导核心的作用。很多人一看，“领导核心”的地位是没有争议的，但到底是领导什么？又是什么的核心？这是一个模糊的概念。所以在此之间村党支部跟村委会之间产生了矛盾，简单来说就是村书记和村主任争权。
  村书记说，我是“上面”认可的，是领导核心，我应该掌握村庄的公共权力，村里的事我说了算。村主任不服了，我是“下面”村民一人一票选出来的，受老百姓认可的，我才应该是掌权的。在一些村庄，书记和主任争执不下时甚至有大打出手的情况，而尽管他们各执一词，但问题的关键是他们两者的说法，都是有法律依据的，公说公有理婆说婆有理，书记说的有道理，主任说的也没错。
  后来国家发现这样下去不行，2010年修订《村组法》的时候，就增加了村党支部“领导和支持村委会行使职权”的内容。这又有意思了，表面上看这个意思是村党支部要领导村委会，但是仔细一看，“领导和支持”，“领导”的意思自然就是村党支部要掌权，“支持”的意思是保证村委会行使职权，掌权的是村党支部，同时用权的却是村委会，这怎么可能？
  上有政策下有对策，这在现实中却变成了可能，就是由村党支部来发号施令，村委会来具体执行。用村民的话来说：“村书记不放权的话，村主任的权力是相当有限的。”于是乎，村委会就变成了给村书记打杂的“帮工”，村委会没有了决策的权力，万事由村书记做主，村民也就当然没有了参加民主决策的必要。
  村民发现，归根结底，即使自己参加选举，并且保证选举公正，选出了一个能够代表村民的组织，但这个组织最终还是一个没有权力的组织，是一个“假”的村委会，是村书记的“帮工”。
  与此同时还有一个更为关键的问题，问责。权力重心在村党支部手中，村庄事务由村书记决策，但是以村主任为代表的的村委会却是法律上村庄的负责人，一旦决策出问题，丧失了决策权力的村委会，还得为决策的后果承担责任。就像一位村主任说的“上面乡镇有什么指示都是跟村书记说，村书记不说的话，村主任什么都不知道，这个村主任就等于是虚设的，而且出了什么事，还得由村主任兜着。”
  这是村庄的公共权力方面，村委会丧失了公共权力中最重要的一环——决策，即使想为民做主，也是心有余而力不足。
  02.村委会没办法代表村民
  村委会的另外一项职能——代表村民与外界交流、合作。如果把掌握公共权力管理村庄内部事务作为称作是“对内”职能的话，那么代表村民与外界交流、合作就是一项“对外”职能了。
  村委会这项“对外”职能，一是跟政府打交道，把村民的意见反映上去，或者说是根据在日常工作中了解到的情况，把村庄的需求反映给政府，比如村庄申请建桥要政府拨款，村庄申请建设新农村的项目资金；二是村委会作为村庄的负责人，跟外来公司、机构或者其他组织进行协商谈判，常见的就是外来公司在当地开办厂房中涉及的土地流转收费等问题。
  但是在现实中这项职能却变了味道，或者说被变相地利用了。
  因为法律还规定村委会必须协助乡镇政府开展行政工作，这是一项义务。也就是说，例如对于政府的招商引资，公司入驻某个村庄需要占用村庄集体土地的问题，原本是要召开村民大会进行集体表决，然后由村委会按照村集体的意愿代表村民签署协议，但现实是，不管村委会愿意不愿意，如果乡镇政府想要它愿意，村委会也只能照办。这项规定使乡镇政府对村委会“指手画脚”成为了貌似正当的行为。
  在当前工业化不断深入中西部小城镇的形势下，最常见的就是有些政府利用村委会是村庄代表这个身份，从而便利招商引资，引入大批企业。在这当中，有很多企业都是从一、二线城市淘汰下来的高污染企业，比如建筑陶瓷产业、造纸产业等等。这些企业入驻农村，给农村带来大面积的土地污染、水污染、空气污染，造成土地不能耕种、河流水源不能灌溉、空气中充满大量有害气体或粉尘，有些地方地下水已经完全不能饮用，甚至不少村庄因此成为“癌症村”。
  第二个常见的现象就是土地流转，现在很多地方政府都在引入大公司进行农业改造，大打“生态农业”、“旅游农业”的品牌。简而言之就是把大片的农村田地流转给公司，由公司统一开发。但其实农村土地是村集体所有，不是国有，除征收外，政府没有办法直接决定土地流转，这时候又打起了村委会这个村庄代表身份的主意，村委会一签字，土地就流转出去了。
  目前，中央在推动农地“三权分置”改革，把原来集体土地“土地承包经营权”细分为集体所有权，农民承包权和经营权，其中经营权可以流转了，解决了土地流转的制度难题。国家此举意在盘活土地，因为现在农村中年轻人大量外流，确实有很多土地被撂荒，引入“想种田”的人和公司来大规模经营，看上去确实会提高耕地利用率，但是也将导致土地流转的问题更加严重。
  土地流转提高利用率，这是好事，但地方政府也应当要有对农民权利的忌惮之心。一些地方政府早早跟企业签好了协议，再跟村委会去商量，村委会哪敢不同意？政府要清楚的是，农村土地是村集体所有，政府并没有权利早早跟企业签好协议替农民做主。
  现实中的情况是，招商引资和土地流转，招来一大批污染企业，把农民的土地大规模的流转出去。据调查的情况来看，不是村民同意不同意的问题，而是政府根本没有给村民不同意的机会，农民怨声载道，但是无力回天。从法律上来说，这些如此重大的事项，都是要开村民大会由全体村民集体决定的，但是现在政府控制着村委会，村民不同意也不行，因为村委会作为村庄的法定代表，已经把合同给签了。
  某些地方政府为什么做这些事？纯粹是为村民做好事，提高农民的收入？恐怕不是，说白了就是提高政府收入。农村土地作为村集体财产，对政府而言没法产生什么效益，依靠正规途径政府在农村根本拿不到钱，还要发放各种补贴，花掉很多钱。但是一旦招来这些工厂和农业公司，公司作为市场主体，政府可以对这些公司征税，这些土地对政府来说就是“来钱”的渠道了。以前对政府而言没有经济效益而且还要倒贴的土地，现在可以有收益，政绩又好看，所以当然乐意干。
  所以，由于法律上规定村委会必须协助乡镇政府开展工作的这项义务存在，导致村委会根本就没有对政府说“不”的权利。村委会本该为村民谋利的这种“民意代表”的职能，反倒被利用，变成为政府谋利的方便。
  在现实中，村干部在上任前大多是被政府所认可的，这也导致了在实际工作当中，村委会更多的是以政府的意见为主，而不是以村民的意见为主。可以说，村委会根本就没有能力代表村民，“民意代表”的这项职能已经名存实亡
  03. 村干部没时间代表村民
  除此之外，政府要求村委会协助落实大量的行政管理方面的事务，也是村委会代表不了村民的一个原因。
  基层政府，即乡镇政府人力不足，但是事情繁琐、类目繁多，仅靠政府的工作人员，根本无法将所有事情都在农村落实，所以基层政府常将大量的行政事务分配给各村委会，由村委会落实到每家每户。
  在这里，村干部就是政府的免费劳动力。
  据统计，当前村委会需要协助政府开展的行政工作，每年大大小小加起来多达113项，这还只是统一立法规定的，不包含地方法规。
  而当前我国农村村委会干部大多是不脱产的，也就是说除了在村委会当村干部之外，村干部还有其他的工作，例如种田、经商、做小工等等。而且这些其他的工作，才是这些当村干部的人的主要收入来源，相对来说，村委会干部这份工作是一份兼职。
  村干部日常的大部分时间是在做村委会以外的工作，只有完成自己本职工作之余才来完成村里村委会的事情，所以留给村委会工作的时间原本就有限。
  政府一年再施加113项的行政义务，而且这些工作一般都是有期限限制的，必须尽快完成。一方面因为法律上“村委会协助政府”的义务存在，导致村委会没有说“不”的权利，所以必须完成；另一方面，政府掌握着村委会的主要工资来源，说白了，就是村委会的主要工资是政府发的，而且村干部的工作情况怎么样，也是由政府根据村委会完成行政工作的质量来进行评价，这个评价又决定了工资的多少，这就导致村委会又不得不去完成，因为没完成政府交代的工作就得扣工资。
  但是要说的是，这份工资其实并不是真正称为“工资”，也就是因为村干部不脱产的性质，他们是没有工资的，所谓的工资只是补贴。这些补贴的经费主要来源于两处，一处是村集体的财产，例如村集体土地租赁出去收回的租金；另一处是国家摊发给各村的转移支付经费，也就是国家对农村的补贴。而很多村庄是没有集体收入的，所以村干部主要工作补贴就来源于国家补贴。这笔补贴要经过基层政府分发，所以基层政府就利用分发的这项权力，把自己变成主宰村委会干部工资多少的角色。
  村干部将大部分时间都放在了完成这些政府安排的行政工作上，村委会基本上就没有什么时间去组织自治活动。村委会唯政府之命是从，法律上规定的“支持、指导”和“协助”的关系演变成现实中的行政“隶属”关系。在这项制度建立的数十年里，村委会由一个村民自治组织，逐渐变成一个政府的“下级”，原本的自治属性被行政化了。
  尽管后来国家发现不对，政府控制村委会的问题越来越严重，导致村委会根本就不像个为村民办事的组织，倒成了给政府打杂的组织。因此在修订《村委会组织法》的时候，特地规定政府不得干预村委会的自治事务，相当于在地上画了一个圈，告诉政府，这个圈你不能进去。但是这个圈的存在并没有妨碍地方政府在圈外继续扩大自己的领地，村委会需要协助的事务也丝毫没有减少。
  所以，对村民而言，某些村委会其实没有什么用，不仅无法代表村民行使权力，也没有能力代表村民意见，还没有时间从事自治事务，更别谈为村民“做主”了，有心无力，也就只能卖卖“红薯”了。（来源：修远基金会）