“能者多劳、庸者逍遥”困局的生成逻辑与治理策略

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司林波（西北大学公共管理学院教授）

  基层政府作为最末端的行政机构，承担了大量具体且繁杂的工作事务，基层干部成为贯彻执行上级任务以及积极开展基层治理的中坚力量。随着基层政府工作任务的不断加重，加上其他因素影响，很多地方出现了“能者多劳、庸者逍遥”的现象：“多劳”的基层干部没有“多得”，甚至进入了一种“过劳”“疲劳”的不良工作状态，而且有可能因为做多错多而承担更多责任，相比之下，庸者少劳并不少得，而且做少错少、不做不错，这便造成了基层干部群体中工作委派与计划分配的严重失衡。
  “能者多劳、庸者逍遥”现象与相关组织要素的失能或者失效具有密切关联，这不仅相当程度地影响了基层政府工作成果的质量与产出，更对其多个相关方面产生了恶劣的负面影响。所以说，要保证基层政府的有序、高效、协调运转，就必须从根本上铲除“能者多劳、庸者逍遥”滋生蔓延的土壤，而只有摸清其生成逻辑，才能对症下药，为有效解决广大基层干部在工作中所面临的实际问题开出一剂良方。
  “能者多劳、庸者逍遥”现象的表现形式
  “能者”与“庸者”是“能者多劳、庸者逍遥”这一现象中的两类关键主体。其中“能者”往往被指代为组织和部门中具有优秀业务能力、过硬专业技能和先进思想认识的干部。而“庸者”作为该现象中的另一类主体，不仅仅局限于综合素质或业务能力与岗位需求、业务技能标准、突发事件应急处置等要求有较大差距的基层干部，亦指在岗位上与工作上缺乏进取心，服务意识或集体奉献精神薄弱的干部。“能者多劳”与“庸者逍遥”之间的对比冲突是触发矛盾产生的最直接原因。
  “能者多劳”具体表现为三个方面。一是工作量过多。在基层政府的人员管理与工作调配中，具备“能者”特质的基层干部在相关领导的授意或委派下，承担了超出其正常工作计划的任务，或工作范围严重超出其岗位预设的工作内容，最终导致“能者过劳”。二是责任承担过多。基层干部中的“能者”由于被组织或领导下达了过多的工作要求与任务，这便导致相关基层干部需要背负不合理或超额的工作责任，而一旦出现工作失误或者造成了危害与损失，“能者”干部作为相关任务的实际执行者必然难逃其咎。“不洗碗的人埋怨洗碗的人打碎了碗”讲的便是这个道理。三是绩效激励过少。对能力强、工作强度高的基层干部未能提供相对应的激励措施与发展平台，反而在追责机制被重点关注的背景下，使其承担着超出其岗位职责以外的问责风险。
  “庸者逍遥”同样表现为三个方面。一是工作逍遥。组织内部不作为或懒作为的基层干部以“能者多劳”或“自身能力不足”等原因，在组织负责人或管理人员的默许下，或者在协作意识薄弱的部门中仅承担极为有限的工作任务与远低于平均水准的工作量，甚至推脱原属于其岗位要求的工作内容，从而长期保持低工作强度的“逍遥”状态。二是责任逍遥。这指的是在基层政府各单位和部门中，由于组织层面的集体目标未被明确细化分配至基层干部个人，从而导致“庸者”能够避免更多的责任追溯和责任承担以及可能由此而来的惩罚与警告，使得相关基层干部在责任担负上“逍遥自在”，与之相反的则是“能者”所面临的“多做多错”“额外担责”等现象。三是利益所得逍遥。在利益分配时，“庸者”没有因工作量少等原因而受到利益约束，同样能够得到不少于“能者”的工资报酬与其他工作福利等，这类基层干部因而可以在利益分配时“逍遥自在”。
  “能者多劳、庸者逍遥”现象的危害
  “能者多劳、庸者逍遥”现象在实际的管理实践中，不仅对组织目标的实现埋下重大隐患，而且会在众多的单位与部门中引发基层干部间“劣币驱逐良币”和制度保障失能等负面效应。
  对基层干部个人而言，能者多劳，甚至过劳，而庸者则能够逍遥自在，这无疑是对“能者”干部的不公、对“庸者”干部的纵容。从工作产出的方向来讲，此类现象削弱了基层干部的工作积极性，从长远来看更会影响到各部门业务与基层管理工作完成的效率与质量。对于“能者”而言，长期超负荷工作会危害其身心健康，不匹配的激励机制与保障机制又会削弱其工作积极性，甚至逐步收紧了其能够发挥才能的平台与机会。而所谓的“庸者”则把“能者多劳”当作自己不作为、少作为的挡箭牌，长期处于“庸者逍遥”的低强度工作状态，不但难以为组织进步与目标实现作出基本的贡献，更有甚者成为了组织工作的“拖油瓶”。
  对基层政府组织整体而言，基层干部作为基层治理的重要力量，“能者多劳、庸者逍遥”现象对基层干部个人所产生的消极影响必将进一步传导到组织整体层面，并对基层政府的文化建设与形象维护带来威胁。从组织文化的角度来看，“庸者逍遥”的现象无疑会在整个组织中产生消极的示范效应，不利于先进、积极、具有服务意识和奉献精神的组织文化的建立、巩固与发扬。“能者多劳、庸者逍遥”的现象一旦成为常态，将极大地影响基层干部在日常工作与管理中的个人威信与“精气神”，并会对基层干部的组织归属感以及基层政府部门的公信力带来巨大的冲击。从组织形象的层面来说，此类现象会使得相关单位难以在组织系统内各部门间树立积极进取、无私奉献的精神风貌，也不利于单位内部成员之间的良性竞争。从政府与人民群众之间的关系来看，“能者多劳、庸者逍遥”的现象破坏了长期以来政府部门所树立的全心全意为人民服务的组织形象的统一性和连续性，为基层干部中的“能者”乃至组织整体群众工作的开展和社会治理的落实与推进造成了难度。
  “能者多劳、庸者逍遥”现象的生成逻辑
  激励机制与岗位设置关联性弱。随着社会与经济的快速发展，基层政府需要处理的社会事务逐渐增多，也愈加复杂，基层干部的工作标准与业务内容也在社会的动态发展与变革中日新月异。然而在组织的管理与制度中，对于支持与保障基层干部工作和业务的激励机制并未随着岗位设置的变动及时跟进与迭代。制度保障尤其是奖惩规则与容错机制的缺位使得“能者”的积极性与进取精神不但不能得到正向激励，反而出现了“多做多错”“如履薄冰”等严重阻碍相关干部长期发展、进步乃至正常开展工作的负面效应。对于“庸者”来说，这则为其提供了能够“逍遥”的土壤。
  组织文化与管理意识落后迟滞。在广泛的基层工作实践中，个别部门的中上层领导对其所在部门的“能者多劳、庸者逍遥”现象持长期默许乃至放纵态度，长此以往便会形成一种庸者“搭便车”、能者消极怠工的不良风气。此类问题在组织内部的管理实践中逐步成为顽瘴痼疾，进而影响到部门领导的管理决策与部门正常的工作模式，并成为“庸者”行为模式中“理所当然”的思维惯性与工作惯例，更进一步使“能者多劳”恶化成为“能者过劳”。在近年来的管理革新中，一些地方部门或组织过度关注于管理技术和管理工具等知识和技能的学习与进步，然而组织文化与管理意识作为组织工作中的关键要素之一反而鲜有关注。落后迟滞的组织文化与管理意识不仅不能匹配先进高效的管理工具，反而成为了“能者多劳、庸者逍遥”现象的催化剂。
  综合能力与服务意识培训不到位。随着基层工作需求与组织目标的不断发展与优化，基层工作对于基层干部个人综合能力的要求也逐步由原先的聚焦专精提升为一专多能、综合发展。但是各地方在对基层干部提供各类工作支持与发展保障的同时，对于基层干部的能力培养和服务意识培训未被重点关注，从而导致一些干部不仅松懈了自身的岗位服务意识，更在“逍遥”的过程中，与其他干部的工作能力拉开了显著差距，从而导致其难以随岗位需求与工作内容的动态调整及时提升自身综合能力、转变工作重点。此外，受年龄、认知等因素的综合影响，对于较早进入或在基层政府机关工作年限较长的干部来讲，当需要完成一些全新且难度较大的工作时，由于其自主学习能力受困，学习效果与工作效果也很难达到理想预期。基层干部素质培训和技能学习课程的不充分也进一步导致一些干部难以达到当前岗位设置和工作内容的标准或需求，只能被动“逍遥”，这些难以完成的工作便转移到了“能者”干部手中，使得基层干部之间的工作量严重失衡。
  人力资源与工作绩效管理不合理。尽管基层政府组织部门的人力资源管理与绩效管理机制正在不断优化，然而对于组织绩效层面的有效考核尚未进一步细分至面向个人绩效的规划与管理，导致“庸者”在工作中存在“搭便车”乃至“逍遥不作为”的可能性。此外，在面对不同部门和不同岗位工作内容、特性以及任务时效性之间的差异时，基层政府对相关人员的分配与工作绩效考核规则的制定并未表现出针对性，从而无法充分调动基层政府各部门人员的工作积极性。同质化的绩效设置、不对等的权责分配和不精细的人力资源安排等直接导致相关基层干部在客观上无法明确分工、理清工作界面、合理规划工作日程。
  管理架构与部门岗位设置不科学。尽管在设计之初，各个组织部门与相关单位的岗位设置都经过了多方考量与论证，但随着基层管理体系、管理技术、管理工具的更新与优化，原本的管理架构与岗位设置已经不能动态匹配新兴的管理模块，进而出现物不能尽其用、人难以尽其才的状态。因此，管理架构与岗位设计的脱节便成为导致“能者多劳、庸者逍遥”现象的关键诱因。尤其是很多部门的工作强度、工作内容与工作量相较于设置之初已经发生了显著变化，在岗位与架构未及时进行配套调整的情况下，这直接导致部分基层干部出现无所事事或能力不匹配的情况，进而演变成为“庸者逍遥”的状态。不仅如此，在一些固定编制的组织部门中，其部门人员相当于拿了“铁饭碗”，失业风险很低，这也间接引致了“能者多劳、庸者逍遥”现象的发生。
  “能者多劳、庸者逍遥”现象的破解之道
  完善制度保障。要深入剖析不同工作的性质与内容，聚焦于基层干部的个人能力与发展规划，确保各项制度保障措施贴近每一位基层干部的切身需求，从而充分调动、激励相关干部的工作积极性。要在同相关基层干部深度讨论并进行充分调研的基础上科学分配各项工作任务，做到人岗相适、人尽其用、人尽其责。以定性和定量相结合的方式制定科学、合理且有效的奖惩规则、工作细则、协作模式等，保证相应的激励措施落实到每一位基层干部身上，为基层干部日常工作的顺利开展提供坚实的制度保障。还要保证以制度为核心的管理模式能够在基层政府得到有效落实，并设置科学的容错机制与监督体系。此外，还要加大对基层干部的激励力度，做到物质激励与精神激励相结合、单向激励与综合激励相结合、短期激励与长期激励相结合。
  建构组织文化。要通过学习先进集体和个人的奋斗精神、体会标杆队伍的工作配合模式、参悟优秀工作团队的管理意识等途径构建有特色、有亮点、有精神的组织文化。不仅如此，在重构、调整、优化或迭代组织文化的全流程工作中，应确保基层政府自身的组织文化发展方向、核心精神等与党和政府所引导、倡议的先进精神相匹配。各地基层政府要积极组织开展各种类型的集体学习活动，还应为基层干部的自主学习提供多元化渠道。在组织文化的构建上，应密切关注组织内外环境的动态变化，紧跟时代步伐，逐步建立健全组织内部先进工作文化的传承机制，最终构建“以无私合作为荣”的先进文化和“以积极奋斗为先”的集体意识。
  提升综合能力与服务意识。首先，要对基层政府各部门的人岗相适情况进行合理分析，充分掌握基层干部与其所在岗位之间的能力匹配情况。其次，应结合组织目标与工作规划，调查、收集相关基层干部的岗位工作需求与个人学习需求，从而以岗位需求和组织期望为导向，以基层干部个人的能力优缺点和服务意识为前提，由组织和相关基层干部共同制定统一培训与自主学习相结合的能力提升方案，从而提升、完善、巩固相关基层干部的综合能力与服务意识。最后，基层工作事务繁杂，对于相关干部综合能力与服务意识的需求也并非是一成不变的，因此为满足组织动态的发展目标和业务需求，亦应形成以基层干部综合能力和服务意识提升为核心的长效化、常态化培训机制。
  改进人员调配与岗位绩效管理。要通过调研、评估等手段将部门绩效细化分配至基层干部的岗位绩效当中去。在对绩效定性的同时，更应该注重绩效评估与考核标准的量化与精细化。不仅如此，对于长期性工作和临时性、突发性工作的考核标准与绩效评估方案应予以单独制定，从而通过有效的绩效激励措施实现部门人员的快速调配。此外，基层政府各部门领导自身的人力资源管理技能、方式、习惯与认知等也应依据本单位或部门的实际情况进行有针对性地调整或提升。此外，在对基层干部的选拔与工作调配上，应进一步分析岗位设置与干部能力的匹配情况，合理配置岗位职责，使居于不同岗位的基层干部之间能够在能力上相互补充，从而发挥整体优势。
  优化管理架构与岗位设置。可通过重新评估部门职能、业务内容、工作强度、内容特性等方法，对冗余的机构加以合并，对效能不足的部门予以扩容，并适时对基层政府相关部门的管理架构进行迭代与优化。在宏观层面上，对于管理架构和岗位设计的调整与迭代应注重组织管理中各个关键要素的有效配合和高效兼容，其中包括组织战略业务流程、信息技术和绩效管理等。科学合理的管理架构与岗位设置不但能够有效调动集体中所有成员的工作积极性，实现组织目标和个人发展目标的双赢，更能够使组织长期保持积极、健康与充满活力的发展状态，从而更好地实现组织愿景。（来源：《国家治理》周刊2021年9月第3-4期）