岳奎:从一元治理到党领导下的乡村自治

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岳奎(中国地质大学（武汉）马克思主义学院党的建设与社会治理研究中心主任、教授、博士生导师)

——中国乡村治理七十年

  党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。美国学者塞缪尔?亨廷顿曾指出，在现代化的政治过程中，农村扮演着关键性的“钟摆”角色，并强调“得农村者得天下”。新中国成立70年的农村社会发展变迁，是我们党带领全国人民对社会主义道路艰难探索的重要内容，验证了中国特色社会主义的强大生命力，展现了中国特色社会主义理论的不断发展与创新。
  中国有数量庞大的农民生活在乡村社会，这是基本的社会底色，也是传统中国能够维持相对稳定的重要基础。但是，在现代化进程中，底色浓重的乡土社会既是国家治理的基石，也是国家现代化进程中的“弱项”。作为国家现代化“弱项”的乡村，从结构上看，是农民的分散性造成的。分散的农民以家户为单位从事农业生产生活、进行社会交往，他们的横向联系很难超出家族或乡域的小圈子，从而出现孙中山先生所指的，中国只有家族主义和宗族主义，没有国族主义。从行为主体上看，体现为农民的弱主体性，这使得他们的社会政治目标相对有限，以至于内敛到仅仅对家庭问题的解决。由此，庞大的农民群体难以在政治上成长为一个自为的阶级，也难以承担国家现代化的重任。
  作为国家治理基石，让数量庞大的农民群体迈入现代化的门槛是国家治理不可忽视的重要部分。农民、农村的现代化不仅要加强党的领导，更需要党带领广大农民实现富裕，实现乡村振兴，实现全面小康，推动乡村治理体系和治理能力的现代化。在历史和人民的选择中，中国共产党以坚定的理想信念和天然的使命感，通过“政党下乡”“宣传下乡”“精英下乡”等手段将党的组织深入扎根农村社会，有效宣传、教育并动员广大的农民群体，从而在历史的夹缝中走出了“农村包围城市”的道路，中国共产党也自下而上成长为中国革命的核心领导力量。中华人民共和国成立后，中国共产党又通过自上而下的深度嵌入和有效整合，成为乡村现代化的支柱力量，并在不同的历史阶段上形成了各具特色的治理特点。
  党的组织性统合下的一元治理
  面对乡村治理问题，党在革命时期就注重组织性动员，不过真正实现党组织在广大农村地区全面延伸则是伴随着中华人民共和国的成立而展开的。新中国成立初期，党一方面通过土地改革，废弃传统的土地制度，完成新民主主义革命遗留的历史任务，实现党对农民的承诺，迅速赢得农民的认同与拥护，并将党和国家的意志全面迅速渗透到广大农村，从而实现了党对农村社会结构的改造和对广大农村的有效整合，提高了农民对共产党政权的认同感。另一方面，通过集体化解决农民的分散性问题，激发农村的生产活力。这种组织性动员在两个层面上进行：一是通过将“支部建在生产单位”上逐步实现了组织全覆盖，分散的家庭都成为集体的一分子，克服了农民结构上的分散性；二是通过集体化和人民公社化等一系列运动将分散的农民与国家建立了有效的联系，农民不仅在身份上得到明确，其劳动也“国家化”了，农民的政治主体性得到了空前的成长。
  这一时期，农村对国家的社会主义现代化建设作出了重大贡献。国家对农村的汲取是建设社会主义现代工业体系的基本条件，国家不仅通过统购统销、集体化、人民公社等方式，从农村汲取工业化所必需的原始积累；限制城乡流动的二元户籍制度，也为国家工业化做出了重要贡献，“在人口大量过剩条件下，保证了国家集中财力建设社会主义工业化，推动我国的产业结构在 20 年左右的时间内走完了由以农业为主到以工业为主的历程”。
  综合来看，党通过基层组织的延伸更进一步扎根于乡村社会，实现了对乡村社会的纵向统合。乡村治理的主体力量被国家化，党的基层组织也成为了乡村治理的权力主体，乡村社会的治理结构表现为党的一体化统合，政治性突出。相比于传统的乡村治理，农民通过党的基层组织连接，从狭小的家族认同上升到国族认同，农民的政治参与热情也空前高涨，克服了弱主体性的困境。但是，乡村社会被置于一种静态的治理框架中，而且党的基层组织以政治性期待替代了农民的经济性需求，家庭联产承包责任制的实行正是在这点上取得了突破。
  党的协调性领导下的乡政村治
  党的组织性统合虽然在乡村动员有力、组织有效，维持了稳定和公平，却缺乏发展效率。家庭联产承包和改革开放是激发农村活力的催化剂。1978 年冬，安徽省凤阳县小岗村18 户农民将土地承包到每个家庭，从此开启了农村家庭联产承包责任制的先河。同年十一届三中全会召开，中国改革开放的序幕缓缓拉开。从此，在农村自下而上的创造与党自上而下的推动下，农村的活力逐步释放。
  家庭联产承包责任制的推行尊重了家户的效率价值，农民的经济自主性也得到了空前释放，这就解构了党在乡村的统合性治理结构。为了解决自主性增强所引发的秩序问题，以行政村为单位的村民自治与自上而下的行政治理在村级党组织层面进行了对接，“乡政村治”治理模式应运而生。党的基层组织也因此承担着协调者的角色：
  一方面是协调农民家户的“分”与集体的“合”，即农民以家庭为单位获得了土地的承包经营权，自主性日益增强，但农民承包经营的土地是集体所有的，增强家户的效率与壮大集体经济之间必然要依靠凝聚核心力量的党组织来协调，才可能将矛盾保持在一定的秩序范围内。
  另一方面，随着乡镇企业的兴起和改革开放的逐步深入，农民工大量进城，进一步释放了农民的发展活力，此时的农村基层党组织不仅要协调村庄的“事务”，还要完成政府的“任务”。《中华人民共和国村民委员会组织法》确立了乡镇政府与村民委员会之间的指导与协助关系，但在具体的实践中，自上而下的政府任务通过村党组织成为村委会的职责，农民自治因各方面原因而难以自下而上地进入乡镇的视野，结果是“村治”中被嵌入“乡政”的内容，而“乡政”中却难以体现“村治”的因素。处在中间节点的村党组织难以调和政府和农民之间的这种紧张关系，也就影响了党的领导作用的发挥。
  由于社会自主性的成长和对发展经济的重视，党在基层的领导出现了一定程度的弱化、虚化、边缘化问题，尤其是来自乡村社会的人情关系等非制度性因素与来自市场社会的经济利益等诱致性因素的叠加，出现部分党的基层组织协调性功能有余而领导能力相对不足的困境。
  党的整合性引领下的治理有效
  党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这两者是一个有机整体。具体到乡村社会中，必须在推进乡村治理有效中不断增强党的作用力和整合力，坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，这是构建新时代中国特色的乡村治理体系的必然之需，也是全面加强和改善党的领导的时代所要。
  新时代乡村治理体系的特色体现在两个方面：
  一是以政党的有效性来实现乡村的整合性。对于党的基层组织，十九大报告提出，要以提升组织力为重点，突出政治功能。这会强化党的战斗力，提升党的有效性。在此基础上，实现基层党组织对村级各类组织的领导，进而通过公共服务、公共管理和公共安全保障等实现对乡村农民的有效整合。
  二是党的引领以农民社会自主性的成长为目标。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的十九大进一步确立了“以人民为中心”的发展思想。发展的成果要让人民共享，要让人民来检验。但与此同时，“幸福都是奋斗出来的”。不论是在新时代的脱贫攻坚战中，还是在乡村振兴战略的推行中，都要强调对农民自主性的尊重、发掘和提升。所以，党的基层组织在凝结群众、整合社会的过程中，必须要不断激发农民的社会自主性，进而在实现中华民族伟大复兴的历史征程中不断推进人自由而全面发展的目标实现。
  在全面建成小康社会的背景下，当前农村治理还存在一些问题，需要在党的领导下通过改革、发展加以解决。
  一是需要进一步加强党对农村工作的领导。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把“三农”工作摆在重要位置，出台了一系列推动农村经济社会高质量发展的方针政策。实践也证明，坚持和加强党对农村工作的全面领导、持续提高党在农村的组织力，是打赢脱贫攻坚战、深入实施乡村振兴战略、巩固党在农村的执政基础的根本保障。农村富不富，关键看支部。当前，随着全面建成小康社会的深入和脱贫攻坚战进入决胜的关键阶段，农村基层党组织也出现了带富能力不强、阵地建设不规范、党员老化、党员教育管理“宽松软”现象、“三会一课”等制度落实不到位的情况，农村党员违纪违规等现象还普遍存在。因此，新时代的乡村治理，全面加强党的领导，全面提升党的组织力，突出政治功能，健全基层组织，优化组织设置，创新活动方式，严格党员教育管理，全面提升和增强农村党组织带富致富的能力，推动农村基层党组织全面提档升级，是重要任务。
  二是农民增收和农村治理现代化的能力还需进一步提高。党的十八大以来，农村持续发展，农民持续增收。但是，与城市相比，农民收入增长乏力，城乡收入差距拉大是一个事实。因此，下一步需要结合乡村振兴战略，深化农村集体产权制度改革，探索增加农民财产性收入的新路径。需要进一步推进农业供给侧结构性改革，全面提升农产品质量和水平；推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力和水平。需要进一步拓宽农民增收渠道，通过改革进一步完善农业补贴制度，确保农民持续增收。需要因地制宜发展支柱产业，确保脱贫农民不返贫，走出一条长远发展的产业扶贫之路。需要进一步提高农业生产效率，发展适度规模经营；做大做强特色产业；培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。
  党领导下的乡村治理七十年实践证明，农业农村农民问题是关系党的执政之基的重大问题，是关系到国计民生的根本性问题；必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。因此，新时代的乡村建设，必须加强农村基层党组织对乡村振兴的全面领导，以农村基层党组织建设为主线，突出政治功能，提升党的组织力和治理能力，把农村基层党组织建成宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。