赵聚军：行动逻辑、诱发机制与治理之道

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赵聚军（南开大学周恩来政府管理学院教授，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员）

  从邀功到避责：基层弄虚作假式形式主义的行动逻辑变化
  改革开放以后至党的十八大之前，经济发展绩效始终是针对基层干部的主要激励或约束指标，学界将其概括为“晋升锦标赛”。与之相适应，这一时期的基层弄虚作假现象主要反映为通过“包装”“加工”的方式“展示”地方经济发展的“成就”，表现出强烈的“邀功”倾向。如数字造假、浮夸包装、造势忽悠等，即所谓“工作靠汇报，成绩靠虚报，经验靠制造，典型靠塑造”。人民群众对上述行为亦是深恶痛绝，并将之嘲讽为“干得好不好，要看材料报道；典型新不新，就看盆景精不精”。“邀功”倾向诱发的基层弄虚作假行为具有显而易见的危害，容易诱发劣币驱逐良币，进而出现“会做的不如会说的，会干的不如会写的，会抓的不如会吹的”，不但污染了政治生态，也伤了一些认真负责、勤勤恳恳的干部同志的心。
  党的十八大以来，随着党中央对全面发展的强调，基层干部考核方式开始趋于多元化：不同于经济增长的“锦标赛”特点，维稳、环境治理、扶贫攻坚等工作更像是“达标赛”或“末位淘汰赛”。再加上问责的常态化与严厉化，基层弄虚作假现象的行动逻辑开始表现出愈发浓厚的“避责”倾向。例如，在“两学一做”学习教育期间，某基层单位原党支部书记竟雇人编写学习会议记录；在京津冀大气污染集中整治期间，某地竟然一刀切式的让域内所有企业全部停工停产，用短期内的全面减排，应对环保督察；一些乡镇为了完成扶贫攻坚验收，频繁对贫困户进行提前“培训”“复习功课”，等等。
  整体来看，现阶段部分基层单位出现的弄虚作假现象，与形式主义的契合度相较以往更高，甚至一定程度上也是形式主义衍化催生的一种基层乱象，其普遍的行动逻辑具有强烈的“避责”倾向。
  基层弄虚作假式形式主义滋生的体制与时代背景
  职责同构与压力体制所衍生的双重压力，是产生弄虚作假现象的重要体制根源
  作为中国纵向间政府职责配置的重要特征，职责同构最主要的表现就是各级政府在纵向职责和机构设置上的高度一致，“上下对口，左右对齐”。在这种制度环境下，各级政府间的权责配置往往纠缠不清，责任也无法明确。一旦出现棘手问题或者难以推进的工作时，职责同构式的纵向职责配置实际上便利了上级将其层层发包转移给下级。这样，最终的落实责任难以避免地被转嫁到基层。
  如果说职责同构为层层“甩锅”提供了便利，压力型体制则是上级在完成“甩锅”后对下级实施激励（约束）的主要体制载体。在压力型体制下，目标管理制成为推动政策执行的主要手段：通过指标的分解与层层加码，上级也将自身背负的压力传导给下级，他们只需要督促下级工作即可。与层层加码的指标相比，基层政府能够掌控的资源却非常有限，面对繁重的任务，基层干部不可能做到面面俱到，多数情况下也无法确保万无一失。
  通过调查发现，上级部门下达给基层的政策指令以临时性的紧急工作为主。之所以说是临时性紧急工作，一是因为这些工作并未明确包含在上级职能部门下发的年度工作计划中，多是进一步细分出的任务，有的更是完全新增的任务。二是这些工作要求的完成时间通常非常短，从一天到一个月不等，多数不会超过一周。正是这些随时可能下达的紧急任务，常常让基层措手不及，如果不及时完成，在年底考核中就会被扣分。而且，集中型紧急指令的增多，让基层很难再腾出精力和时间处理其自身发展规划中的任务，只能被动应付上级的任务，工作失去了主动性。以某镇2018年工作为例，一年中收取的各项工作类文件就多达数千份，且其中的绝大部分都是要求在一天至一周内就必须完成的临时性紧急任务，年底上级对该镇的考核也主要围绕这些临时性紧急任务展开。
  由此可见，在职责同构与压力体制的双重压力下，基层似乎总是有“干不完的紧急工作”。在“已经很努力了，但工作还是做不完”，或者做不好的情境下，形式主义乃至于弄虚作假的温床，实际上已经悄然而生。
  属地管理的全面强化，提升了基层的履职困境，加剧了弄虚作假现象滋生的可能性
  属地管理作为与垂直管理相对的一种管理体制，以管辖的空间范围作为划分管理责任的基本依据，本质上是一种以解决问题为导向的管理体制。在基层治理中推广属地管理的初衷当然是良好的：一方面，在上级施压、绩效考评与强化问责的环境下，有助于减少基层不担当、不作为现象；另一方面，属地管理的强化也确实有助于减少“条块”矛盾，最大程度地调动各类治理资源。
  在基层治理实践中贯彻属地管理后，虽然普遍强调治理重心下移，“把问题解决在基层、把矛盾化解在萌芽状态”，但治理权力和治理资源的下沉却与基层承担的责任严重不对称，在局部甚至演变成单纯的“责任属地”。基层在落实“属地任务”时，由于上级职能部门并没有将所对应的管理权力、服务力量下沉到基层，只能依靠基层工作人员“跑断腿”“磨破嘴”去落实。
  作者在调研中了解到，某区职能部门与街镇人员的比例为4:1，根本无法落实该区要求的专人专干，一人多责成为常态，有的干部甚至面临几个上级部门同时派发紧急任务的情况。在这种情况下，能按时完成工作，做到“达标”，就已经需要加班加点了，即使想“出彩”，也是有心无力。长此以往，基层单位的行政效率和效果都会受到较大的影响，尤其是在基层干部“跑断腿”“磨破嘴”都无法达到上级要求的情况下，就很容易滋生各种“变通”行为，乃至于弄虚作假。
  公务事务在基层大量堆积，加剧了基层的权责失衡，成为滋生弄虚作假的时代背景
在计划经济年代，城市居民多为“单位人”，“单位”作为实际的基层政权末梢，承担了大量的政府职责。随着改革开放以来“单位办社会”的终结，原本大量由单位实际承担的职责重回政府，加上农村人口向城市的快速转移以及城市公共事务本身愈发复杂和多样，导致城市社会管理职能不断扩张。在此情境下，借助于自上而下的压力型体制和近年来属地管理的强化，区县政府开始将大量职责下压，自身则逐步转型为“管政府的政府”。于是，作为职责转移的主要承接者，街镇面临的工作任务和压力愈发沉重。作为派出机构的街道办自身权力非常有限，机构设置也十分简单，对于区级职能部门几乎无权干涉，导致其经常处在“管而不理，想管没理”的尴尬局面。在这样的政策环境下，街道办也习惯于跟风行事：上级将公共事务下压至街道，街道办则凭借对社区公共资源的掌控，将公共事务进一步发包给社区，成为社区工作沉重而繁琐的重要体制根源。
  综上，在现行的体制环境和人口向东部、向大城市迁移聚集的时代背景下，很多区域的街镇、村居等基层单位大都面临着堆积如山的“紧急”工作任务。“工作永远干不完”不仅导致基层干部苦不堪言，也容易滋生形式主义，很多时候只能通过“以会议落实会议，以文件落实文件，以表格落实工作”的形式应对上级的要求。以至于在一些基层干部眼中，“上级干工作，就是印发文件，开展督察，严肃问责，那基层干工作，也就只能是整假材料，形象工程，报喜不报忧”。
  诱发基层弄虚作假式形式主义的运行机制原因
  部门信息壁垒使得基层对各种表格和材料疲于应对，以至于滋生“编造数据”“捏造材料”等弄虚作假现象
  作者在走访一些地方的街镇政务服务大厅和社区党群服务中心的时候，经常会看到这样的景象：虽然前来办事的群众较少，但工作人员却基本都在电脑前敲敲打打，显得非常忙碌。事实上，绝大多数工作人员都在填写上级各个职能部门下派的各类表格和材料。这种现象出现的一个重要原因就是目前上级各职能部门依然存在严重的信息库建设碎片化问题。
  在一些地方，各类部门响应数字化治理要求的基本手段，就是“用心打造”自己的闭环式数据库，而数据的搜集工作则主要落在了基层工作人员的肩上。于是，很多基层工作人员不得不将相当多的精力都投入到各式各样的表格填写工作，甚至被戏称为“表哥”“表姐”。这不仅造成严重的资源浪费、人力资源重复消耗，也是基层弄虚作假现象的重要推手：对于基层干部而言，很多需要实地核实的数据，受制于繁杂的“填表任务”和有限的精力，有些情况下只能大致“估算”，乃至人为编造。
  部分地方对基层工作人员提出不切实际的要求，同样可能催生弄虚作假
  作者曾在调研中了解到这样一个案例：某区要求社区网格员要经常走访入户，每人负责约300户居民，对其中的困难群体、独居老人、上访户等，则要求每天入户探访。但是，由于该区网格员全部为兼职社区工作者，均有其本职工作。同时做好作为社区工作者的本职工作和作为网格员的入户调查工作，即使加班加点，很多时候也很难兼顾。在此情况下，一些网格员就会在每日的入户探访上“做文章”。对于这样的造假行为，只要不出事，大家都会心照不宣。然而，在2020年春节期间发生了一位独居老人猝死多日后才被发现的事件，虽然上级也了解实际困难，却依然严厉处分了责任网格员和社区“两委”相关负责人。
  不能否认社区工作人员在照顾独居老人等困难群体方面的责任，但在基层工作人员严重不足、身兼多职的情况下，这种责任是否应该被定义为强制性的每日巡查、对基层人员的责任要求是否合理，实际上是有待商榷的。
  部分地方自上而下布置的工作完全脱离基层的实际，使得基层弄虚作假现象有了一些无奈的成分
  作者在调研中曾经了解到这样一个现象：某镇人口结构单一，实际上并不存在民族宗教问题，因此上级以往并未对其布置相应的工作任务。但近几年，每到全国性的民族宗教重要节日，上级就会要求该镇展开宣传并走访相关人士。于是，基层干部只能走访镇上唯一的少数民族居民户，即在该镇经营拉面馆的一户回族家庭。起初，主要是拍照“留痕”，近两年又升级为录像“留痕”。于是，该回族商户每逢重要的节日，就会被请去“座谈”、反映“问题”，以至于已经影响到了其正常的经营活动，商户的态度也从最初的积极配合演变为抱怨抵触，甚至产生了关店走人的打算。该镇无奈之下开始“灵活应对”上级要求，甚至通过一些“技术手段”制造工作“痕迹”。可见，这种不顾基层实际、“一刀切”式的工作布置，一定程度上逼迫基层单位不得不“适度造假”，以应对上级要求。
  基层弄虚作假式形式主义滋生的个体原因
  基层工作人员工作动力不足
  如前文所述，长期以来，“晋升锦标赛”与“一票否决”被认为是对地方干部实施激励的主要政策工具。但在实际的基层政府过程中，上述两个分析范式在很多情况下并未发挥预期的作用，甚至可能会产生逆向效果。具体来看，在基层单位，特别是非发达地区的农村乡镇，由于基层干部待遇低且晋升空间有限，年轻干部大都通过内部考调等途径离开，留在基层一线的官员普遍年龄较大，学历较低。对于这些沉淀下来的基层干部而言，无论如何努力，绝大多数都很难再晋升。
  另一方面，只要不背负严厉的处分，基层干部基本不会被免职或开除。相对于乡镇干部，社区工作人员并非真正的“体制内”人员，普遍的薪资待遇相对街镇干部更低，且工作任务繁杂、职业发展空间更为狭窄，使得很多年轻的社区工作者只是将其作为跳板，很难全身心投入。上述诸多因素导致基层工作人员的工作积极性和主动性普遍不高，部分人甚至处于“躺平”的状态，对于工作任务也是半推半就、随便应付，甚至弄虚作假。
  “集体合谋”式避责行为的泛滥，降低了基层干部的问责风险，成为基层弄虚作假现象的助推剂
  党的十八大以来，随着“八项规定”、巡视、督察等问责新政的相继出台，不仅直接推动党风廉政建设取得重大成果，也逐渐演变为助推政策执行的重要工具。尤其是在环境治理、扶贫攻坚等“运动攻坚”色彩浓厚的领域，地方政府更是将问责作为政策执行工具的新特性展现得淋漓尽致。面对汹涌澎湃的问责风暴，基层干部的应对策略也开始出现组织化倾向，“集体合谋”式的避责现象层出不穷。具体可归纳为两种主要类型。
  一是私下合谋，即通过由基层干部轮流承担问责责任的形式，将问责风险分散化。在实际工作中，一个基层干部一旦在其负责的工作领域出现非严重性失误时，通常会被处以党内警告等处分。此类处分对于那些年龄较大、晋升空间有限的基层干部而言，属于尚可承受的范围。但面对日益严峻的问责压力，有些干部甚至会在短期内面临多次问责风险：如果在党内警告期间再次被问责，相应的处分就有可能达到党内严重警告或免职，这是许多干部无法承受的。因此，除非由上级巡视组直接查办，当区县纪委监委作为问责主体时，轻易不会直接做出党内严重警告或免职等可以摧毁基层干部职业生涯的处分。
  既不能直接做出过于严厉的处分，又须做出相应的处分，于是就催生出“合谋”现象：通常，作为第一责任人的基层干部会寻求其他干部帮忙承担，领导干部也会居中协调。区县纪委监委虽然通常也了解相关情况，但有时也会对这种合谋行为“睁一只眼，闭一只眼”，默许这种“勾兑”行为，只要有人担责就好。
  二是理性避责，即基层干部通过提前布局，逃离问责的重灾区。在问责常态化和严厉化的背景下，如果主动承担、推动工作，基层干部势必会承担更多责任，甚至存在被严厉问责的风险。与此形成对比的是，即使这些年龄较大、学历较低的基层干部努力工作并取得一定成效，通常也只不过是得到口头表扬，很难获得晋升等实质性回报。因此，大量年纪偏大的基层干部在面对责任时会选择逃避，或是不主动承担“风险较大”的工作，或是逃离问责的重灾区，上级领导通常也会予以理解和配合，因此理性避责策略实际上也带有一定的“集体共谋”色彩。
  基层弄虚作假式形式主义的治理之道
  推动基层权责匹配，使基层“有人有权有物”
  总结全文的分析来看，虽然党的十九大以来，“推动治理重心下移”已经成为基层治理的基本目标，但就目前的体制设计和机制运行来看，治理重心下移更多是责任和工作任务向基层转移，相应的人员配置、行政权力和财力划分却并未向基层明显倾斜，这就导致基层不仅有“干不完的工作”，而且时常面临一些脱离实际的工作要求。因此，从体制、机制层面缓解基层弄虚作假现象，主要需从“使基层有人有权有物”方面入手。目前，各地也针对基层权责失衡的现状进行了大量卓有成效的改革创新，如将各类执法权下沉至街镇层面，借助“吹哨报到”等机制强化街镇和社区对各种资源的整合利用。
  当然，对于“上面千条线、下面一根针”式的纵向职责配置以及作为其强化手段的属地管理，也不能一味否定：上述体制安排确实加剧了基层权责失衡的治理格局，但也有助于减少各种不担当、不作为现象，缓解“九龙治水”等体制弊病，也有利于更为清晰地界定基层的权责清单。尤其是在新冠肺炎疫情防控的非常时期，属地管理的全面贯彻，有利于最大程度的调动各种资源，是确保抗疫最终胜利的重要机制保障。应在属地管理的前提下，推动实现基层责任与资源的平衡。
  完善基层人员薪酬待遇设计，明确职业上升通道
  除了上述体制、机制层面的原因，个体因素诱发的弄虚作假现象实际上更值得警惕。在目前的基层治理过程中，社区实际上已经成为最后也是最重要的任务承担者，社区“减负”很难有实际成效。既然社区工作者不可能是一份“清闲”的工作，那就得主要从薪资待遇和职业上升空间两个方面入手。通常来看，任何一个职业，要么有较高的薪资水平、要么有较好的职业发展前景，如果两个都不具备，就不会具有吸引力。而包括社区工作者在内的基层工作人员，当前面临的普遍问题就是工作压力与薪资待遇不匹配，职业上升渠道狭窄。因此，提升基层工作人员的工作热情，遏制形式主义、弄虚作假现象的蔓延，关键在于如何有效拓宽其职业发展空间，调动其工作积极性。尤其是对于青年社区工作者这一基层治理的关键承担主体，不能“工作讲职业，薪酬谈奉献”。
  具体的政策建议方面，首先应逐步构建起多元化的职业上升通道，让社区工作者等基层工作人员能够有稳定可期的职业发展预期。在编制只减不增的前提下，转入体制内只能是对少数社区工作者优秀分子的激励，不可能普遍化。因此，除了转入体制内，应该有更为普遍化的激励措施。可以考虑参考公务员的“职位职级双梯制”，也可以参考高校等事业单位的职称评定制度：在双轨制的职业发展模式下，虽然大部分社区工作者依旧无法转入体制内，但薪资待遇却会随着“职级”“职称”的提升，得以大幅度提升。
  完善薪资待遇则相对复杂一些。不宜笼统地说社区工作者的薪资待遇过低，这种感受既可能源于社区工作者潜意识里与公务员的横向比较，更与他们较低的职业发展预期有关。如果能够不断拓宽职业发展的上升渠道，薪资待遇问题就会被淡化。一个值得思考的问题是，社区工作者在整个社会的就业情势中到底应处于何种层次？诚然，近年来随着重视程度的提高，一些地区也提出了高学历社区工作者人才的需求。但必须要认识到，当前社区工作者普遍本身就业竞争力不强，部分人甚至属于职业市场的“沉淀部分”。因此，在社区工作者职业化道路探索的过程中，也应从市场标准的角度来客观衡量其职业价值，制定更具针对性的配套行业制度。（来源：《国家治理》周刊2021年9月第3-4期）