刘振伟：乡村产业振兴要构建三大体系

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刘振伟（全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员）

  乡村产业是立足县域，以农业农村资源为依托，以农民就业为主体，包括种养业、农产品流通业、农产品加工业及乡村休闲旅游业等在内的复合型产业。乡村产业振兴是乡村振兴的基础。乡村产业振兴的目标是，深化农业供给侧结构性改革，全面提高农业综合生产率和全要素生产率，确保以粮食安全为核心的主要农产品有效供给；转变增长方式，从单纯数量增长向数量质量安全并重转变；推进农村一二三产业深度融合发展，形成稳定的农民收入增长机制。乡村产业振兴的保障是构建现代农业产业体系、现代农业生产体系和现代农业经营体系。
  构建现代农业产业体系
  现代农业是用现代工业、农业、信息科学、管理技术和人工智能技术装备起来的、有效摆脱传统农业特质的集约化农业；是生产区域化、专业化、标准化、品牌化，综合生产率、劳动生产率和资源转化效率高，农产品质量安全可靠的优质高产高效农业；是一二三产业深度融合发展，农民收入稳定增长的多功能农业；是人与自然和谐相处、生态良好、竞争力强的可持续农业。国内外对现代农业没有统一公认的定义，量化指标也是与时俱进的。我国农业正处于传统农业向现代农业转型过程之中，发展程度呈橄榄型分布：部分地区、部分行业呈现现代农业雏形，在全国比重较小；大部分地区现代农业元素与传统农业元素并存，前者替代后者的速度随着科技进步在加快；部分地区仍处于以传统农业为主导的阶段，主要分布在贫困、边远和交通不便地区。
  构建现代农业产业体系，就是运用现代科学技术和现代管理手段改造传统农业，合理配置农业资源和生产要素，优化农业农村生产力布局，培育优势产业、主导产业、特色产业和价值链长的产业，以核心企业为主导，形成上下游关联、优势互补、风险共担、利益共享的产业系统或产业集群。把涉农二三产业尽可能留在农村，把就业岗位尽可能留给农民，把增值收益尽可能分给农民，是现代农业产业体系的本质特征。现代农业产业体系是供给侧问题，要重点围绕三个方面构建：
  （一）围绕保障国家粮食安全和主要农产品有效供给进行构建
  到2022年，按照14亿多人口、人均消费主要农产品维持“十三五”时期的平均水平计算，我国粮食综合生产能力要达到6.5亿吨以上，棉花600万吨以上，食用植物油7000万吨以上，食糖1500万吨以上，肉类9000万吨以上，水产品7000万吨以上，奶制品4000万吨以上，水果2.8亿吨以上，禽蛋3100万吨以上。实现上述目标不是轻而易举的。2007年以来，我国农产品供给缺口逐渐扩大，水产品、蔬菜为净出口外，其他均为净进口，农业贸易逆差扩大。我国人均耕地和农业资源紧缺，要通过优化生产力布局，努力提升主要农产品产出水平，保障主要农产品有效供给，核心是保障国家粮食安全。通过制定国家粮食安全保障法，对粮食生产、质量安全、流通加工、宏观调控、支持保护以及消费、节约、储备、价格等方面做出规范，从制度上保障国家粮食安全。
  立法思路：一是明确国家粮食安全保障战略。将“谷物基本自给，口粮绝对安全”的方针转化为法律规范，明确“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，始终掌握粮食安全主动权。1996年，为了回应国际上“谁来养活中国”的论调，中国政府发表了《中国的粮食问题》白皮书，确定了粮食（含大豆）自给率要达到95%的警戒线，向全世界宣布“中国人民有能力依靠自己的力量养活自己”。《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020）》，也是按照这个自给率规划粮食生产和需求的。二十多年来的实践证明，这个粮食自给率符合我国实际，发挥了重要的导向作用。要继续坚持国家粮食安全战略和政策取向。在此基础上，利用国际优质农产品进口调剂国内余缺，缓解资源压力。
  二是规范粮食生产支持政策。着眼于农业供给侧结构性改革，建立适合国情的粮食生产支持政策。完善产粮大县奖励、粮食风险补偿基金等扶持政策，加大中央财政对粮食主产区均衡性转移支付力度，建立产销省区间的利益调节机制。对主产区发展粮食产业化和粮食加工给予政策扶持，支持发展“粮头食尾”“农头工尾”精深加工，调动粮食主产区和生产者积极性。加大对种粮大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业生产经营主体的定向补贴力度，及时取消“非粮化”耕地种植补贴。加大对农业基础设施建设、农业科研教育、农业技术推广、农业生态环境保护、农村金融服务、政策性农业保险及涉农担保等方面的补贴，扩大“绿箱”政策的实施范围和力度。
  三是藏粮于地、藏粮于技、藏粮于库有机协调。严格保护耕地，严控基本农田红线，遏制占多补少、占优补劣、占水田补旱地等违法违规行为，确保15.46亿亩永久性基本农田。实施耕地质量保护提升行动，加大农田水利设施建设力度，将提升耕地质量等级、增加农田有效灌溉面积纳入国民经济和社会发展计划，作为约束性指标强化监督考核，确保10亿亩高标准农田不减少。创新粮食优良品种培育和生产技术，推进粮食高产、优质、高效、生态、安全，藏粮于技。深化粮食储备制度改革，建立国家粮食安全储备、企业经营性周转储备、农户自储多层次等多元化多层次的粮食储备体系。优化国家粮食储备结构，压缩经营性周转储备，推动优质优价优储。明确产区储备与销区储备的功能定位，减轻产区粮食储备负担。只有做到藏粮于地、藏粮于技、藏粮于库有机协调，才能释放粮食库存压力，有效防止生产大起大落和周期性波动。
  四是建立粮食安全保障责任制。包括分清中央和地方的责任，不能把粮食安全的保障责任全压在中央；分清产区和销区的责任，不能把粮食的供给责任全压在销区，销区不能无限度依赖产区，也要千方百计增加粮食产出能力。
  五是完善粮食安全保障宏观调控制度。制定统一的粮食产、供、销、储、进出口调控政策，防止部门间各自为政；完善粮食收购、加工许可、流通监管、市场预警、信息发布和应急保障管理制度；完善粮食价格形成机制，构建价格形成与生产成本、农民收入增长挂钩机制；完善粮食国内生产与国际贸易有机协调机制，防止逆向操作。
  （二）围绕建立稳定的农民收入增长机制进行构建
  改革开放以来，我国农民收入稳定增长，人均纯收入从1978年的133．6元增加到2018年的14617元，城乡居民收入差距由2007年最高的3.33∶1缩小至2.69∶1，但收入绝对值差距由1978年的209.8元扩大为2018年的24634元。进入21世纪以来，由于劳动力、土地、投入品成本快速上涨，受生产成本“地板”和农产品价格“天花板”双向挤压，主要农产品国内外市场价格倒挂，农民家庭经营收入增长乏力。2018年农村居民人均收入增长8.8%，扣除价格因素实际增长6.6%，增速比上年回落0.7个百分点，农民人均经营净收入占比由41.7%下降到36.7%。据实地调查，不少村级集体没有经济收入，深度贫困地区多处于偏远山区，自然条件恶劣，交通不便，缺水少土，可利用资源不多，产业开发难度大，自我发展能力弱。乡村产业共建共享的利益联结机制不健全，与农民利益联系较为紧密的农民专业合作社大多从事农产品生产或初级加工，农业产业化龙头企业入股农民专业合作社为数不多。一些工商资本把与农民建立利益联结机制变为建立自己的原料生产基地，与农民“切分蛋糕”而不是“做大蛋糕”，延长了产业链却切断了价值链，农民得不到或很少享受到增值收益。稳定增加农民收入，要抓住一二三产业深度融合发展这个重点，提升乡村产业发展层次和质量。
  一是推动乡村产业交叉融合延伸产业链。在发展特色种养业的基础上，面向市场培育具有地域特色的手工制造、休闲观光、旅游康养、新型服务业等多元化特色产业。发挥乡村农耕文化传承功能，推动乡村旅游提档升级。着眼于城乡融合发展，加快农业物联网、农村互联网建设，推进数字经济向农业农村延伸。
  二是培育产业融合主体重塑价值链。支持工商资本、农业产业化龙头企业与农民专业合作社、家庭农场、农民深度合作发展优势特色产业，建立利益共享、风险共担的产业共同体。凡在县域布局、有利于提升乡村产业聚集度、利润分配比例达到要求、与农民利益联结紧密的，实行优惠政策并动态调整。强化农民专业合作社、家庭农场对农户的带动作用，支持农民专业合作社向农产品流通、加工、技术服务等领域拓展。到2022年，农产品加工产值与农业总产值比值要达到2.5∶1，其中大部分增值收益留给农村和农民。支持农民专业合作社、家庭农场优先承担政府涉农项目。培育各类农业新型经营主体要突出农民主体地位，建立谁联农带农惠农能力强享受的扶持政策就多的政策导向，使乡村产业真正成为农民受益致富的产业。
  三是完善农产品流通体系打造供应链。将健全乡村流通网络和市场建设作为农产品流通体系建设的主攻方向。加大产地冷链物流基础设施建设，推动产地生产与销地销售高效衔接。补齐农村电商基础设施短板，打通农产品网络销售渠道，通过发展直供直销、农超对接、线上销售等多种流通模式，减少农产品流通环节。引导流通企业与农民、农业经营主体融合发展，让农民更多分享流通环节的增值收益。
  四是发展壮大农村集体经济。深化农村集体经营性资产股份合作制改革，逐步建立完善农村资源性资产有偿使用制度，处理好集体所有权与集体成员权的收益分配关系。支持集体经济组织依法通过入股、联营等方式进行集体经营性建设用地的开发经营，增加农民财产性收入。产权改革不是农村集体经济发展的目的，终极目的是形成发展壮大集体经济的体制机制环境。
  五是支持贫困地区产业持续发展。乡村振兴战略是脱贫攻坚的升级版，要处理好产业扶贫与乡村产业振兴的关系，实现脱贫攻坚政策与乡村振兴战略政策的衔接。完善贫困地区可持续发展的“造血”机制，巩固脱贫攻坚成果。
  （三）围绕提升农产品质量安全水平进行构建
  我国农产品供给种类多，优质绿色产品少，环境污染、面源污染、工业转移污染给农产品质量安全带来严峻挑战。构建现代农业产业体系，要把农产品质量安全目标摆到重要位置，在生产过程、产品准出和市场准入环节加强管理。
  构建现代农业生产体系
  现代农业生产体系即农业生产服务体系，包括农业的科技化、水利化、机械化、信息化和标准化。
  （一）科技化
  农业科技是农业的核心竞争力。我国农业科技进步贡献率为58.3%；主要农作物耕种收综合机械化水平为67%（2018年）；主要农作物良种基本实现全覆盖，杂交水稻、新型抗虫棉良种培育国际领先。总体上，改革开放后我国农业科技不断进步，渐进性创新成效明显，与国际先进水平相比，有的领域“领跑”，部分领域“并跑”，多数领域“跟跑”。但是，我国农业科技与国际先进水平总体上相差10年以上，在动物育种、农林先进装备制造技术等领域，与国际先进水平相差更多。
  解决农业农村发展问题最终要靠科技，科技进步需要法制保障。完善农业科技法律制度，科技攻关、科技成果转化、体制机制完善是三大重点，有六个问题应得到重视：一是实施农业科技攻关重大专项工程。以现代种业、现代食品、农机装备、农业污染防治、重大应用技术、农村环境整治等为重点，用项目作纽带，整合分散、重叠、弱小、封闭的科研资源，聚集优秀科技人才合力攻关。二是深化科研体制改革。坚持产学研相结合的方向，出台扶持措施，鼓励优秀科研人才面向生产需要搞科研，把科研从“论文导向”的桎梏中解放出来。进一步提升国家农业高新技术科技示范园区水平。三是扶持企业创新。大力支持企业领办科技创新联盟，坚持以应用带科技，加强集成创新和协同创新。四是加快农业科技成果转化。鼓励高校、科研院所建立面向经济建设主战场的技术转移机构，通过研发合作、技术转让、技术许可、作价投资等多种方式，实现科技成果转化，实现科技成果的市场价值。五是完善知识产权保护和科研人才权益分享机制。六是把加强公益性农技推广队伍建设和扶持多元化经营服务主体有机结合，解决农业科技推广“最后一公里”问题。
  （二）水利化
  我国气候类型多样，降雨空间分布严重不均，南方水多，北方水少，水土资源不匹配。北方地区国土面积占64%，耕地占60%，人口占46%，水资源占19%。我国旱涝灾害严重多发，受夏季季风影响，北方地区降水集中在6-9月，降水量占全年的80%。南方地区降水多集中在5-8月，降水量占全年的60%。这种降水时间分布高度集中现象，比同纬度的欧洲地区要严重得多，直接引发江河的汛期洪水和非汛期的枯水，导致全国多数地区夏秋涝、冬春旱。特殊的地理气候条件，使我国成为世界上水旱灾害频发、重发、连发的国家，给农业生产和人民财产带来的损失不计其数。
  为防止水患和干旱，新中国成立以来，全国共修建水库9.8万座，总库容9323亿立方米，其中以防洪为主的水库库容占42.4%，修建各类堤防41.4万公里，保护人口约6亿人，保护耕地约7亿亩。在农田水利上，共修建以灌溉为主的水库工程7万座，总库容1885亿立方米；修建灌溉渠道83万条，总长115万公里；修建排水沟道42万条，总长47万公里；修建灌排结合渠道45万条，总长52万公里；建成大中型灌区7800多处，小型水利工程2200多万处，农田有效灌溉面积10.2亿亩。水利事业为国家粮食安全做出了重要贡献。
  我国农田水利建设历史欠账较多，投资需求大，发展不平衡、不充分问题比较突出：一是农田水利供给总量不足。受水资源及生态环境约束，我国发展大规模灌溉面积的难度较大，空间有限。现有农田水利工程老化失修严重，与现代农业对农田灌溉提出的供水适时适量、用水结构多元化等需求不相适应。二是农田水利供给质量不高。农田水利建设标准不高，改造步子缓慢，节水农业发展滞后，高效节水灌溉面积占有效灌溉面积比重偏低，为30%左右（2018年）。农田水利科技支撑服务能力难以满足农田水利化、灌溉高效化、工程建设管理专业化社会化的需求。三是农田水利供给机制不活。农田水利事权不清晰，政府、农民、市场在投资管理运营方面权责不清，政府投资缺口大，群众投劳投工进不来，社会资本“不愿进”，小型农田水利工程产权改革和水价改革进展缓慢，重建轻管。农村饮水安全质量有待提升。
  “水利是农业的命脉”。通过制定农田水利法，规范农田水利建设管理。立法思路：一是构建大中小微结合、骨干和田间衔接、长期发挥效益的水利基础设施网络，提高供水节水防洪抗旱能力和农村饮水安全保障水平。二是以节水改造、灌排泵站改造、生态型灌区建设为重点，持续推进大中型灌区配套续建，全面提升现代化水平。三是推进中小河流治理、小型农田水利提质、病险水库除险加固、水系连通、河塘清淤等工程建设，全面提升使用效益。四是深化农村水利工程产权制度和管理体制改革，解决运营效率不高、浪费严重问题。五是健全水利工程服务体系，促进工程长期良性运行。六是健全基层防汛预警体系建设，确保人民生命财产安全。
  （三）农业机械化
  我国农机总动力为11.2亿千瓦，大中型拖拉机、插秧机、联合收割机保有量分别为67万台、72万台和174万台。规模以上农机制造企业2400多家，实现业务收入4300多亿元。农机合作社约6万个，作业服务组织18.2万个（2017年）。精密导航、人工智能、大数据等技术在农机化中已有应用。精准播种、保护性耕作、高效植保等增产增效型、资源节约型、环境友好型农机化新技术进一步发展。在大量农村劳动力进城务工的大背景下，农业机械化为农业农村发展作出了突出贡献。
  我国农业机械化发展中存在的问题：农机装备制造处于世界中低端水平，高端机械严重依赖进口；农业机械结构不合理，小型机械多，操作机械少，农机配套率不高；农机、农艺、品种融合配套不够，创新元素少；蔬果类、畜牧类、水产类、南方地区的机械化水平不高，适应约占国土面积三分之二的丘陵、山区的中小型农业机械研发、推广滞后。
  农业机械化是农业先进生产力的代表，是农业生产条件和生产方式现代化的重要标志，是推动现代农业技术应用于农业的重要载体和手段，也是提高农业生产效率、减少损失浪费、增加农民收入、提高农产品竞争力、改善农业生态环境的有效途径。实施乡村振兴战略，要把农业机械化摆在重要位置，适时修改农业机械化法。立法思路：一是在国家层面集中力量攻关，提升农机装备转型升级。二是推动农机化与信息化、农业科技化融合，重点在保护性耕作、秸秆还田、精准播种施肥施药灌溉、农业废弃物资源化利用等方面攻关突破，提升应用水平。三是继续实施并逐步扩大农机购置补贴，针对薄弱环节适时进行结构性调整，引导农民提升农机使用水平。四是针对我国农业区位条件差异大的现实，实行不同的农机化区域政策。
  （四）农业信息化
  农业信息化是将现代信息技术应用于农业生产、流通、加工、管理、服务等的过程，是现代农业的高级阶段。
  我国农业信息化发展速度喜人。在农业技术与信息技术融合方面，物联网、大数据、空间信息、移动互联网等信息技术在精准农业、数据化管理等方面得到局部应用，如设施农业上的温室环境自动监测与控制，水肥使用的智能管理，畜禽精准喂养，动物疫病防治自动监控，水产养殖中的水体监控、饲料自动投喂等集成应用，一批农业节本增效物联网示范工程项目进入应用阶段等。农业农村电子商务平台发展迅速，农业投入品、农产品网上交易1.3万亿元（2018年）。但是，与国外发达国家相比，我国农业信息化落后于欧美国家，农业信息化与转变农业增长方式、乡村振兴的要求比，总体水平不高。精准农业、智慧农业尚处于试验示范阶段，许多核心技术尚未攻克；农业技术和信息技术集成度低，总体效能差；农业农村电子商务在整个电子商务平台占比低；农业农村互联网基础设施建设滞后，互联网普及率和接入能力低；农业农村经营管理信息数量少，数据质量不高，采集、传输、存储、共享落后，分析研判应用指导实践满足不了需要。
  我国农业信息化，要从农村经济发展不平衡、东中西差异大、经营主体多、行业多、门类多、农业技术与信息技术融合度低等特点出发，立足国情，突出重点，循序渐进，有所为有所不为。条件成熟时，制定农业信息化法，立法思路：一是扶持、规范农业技术与信息技术的融合应用。加快物联网、大数据、空间信息、智能装备等信息技术与种植业、畜牧业、水产业、农产品加工业的融合应用，重点放在农业集约化程度较高、经营规模较大的地区，重点扶持各类农场、农民专业合作社等经营主体，设施农业、经济作物生产、畜牧水产养殖、农产品加工等领域。二是扶持规范农业农村电子商务，延长农业农村经济产业链、供应链、价值链。把农产品及时销售出去，把农民需要的农业投入品、生活消费品便捷地买回来。采取市场化电子商务和政府支持的信息服务相结合、相补充的路径，搭建好电子商务平台。针对农村居住分散的实际，电子商务网点一般可建在乡镇一级，有些可延伸到村一级，通过对村镇小店进行数字化转型、“熟人经济+数字化”、发展乡村信息员队伍等，打通信息服务“最后一公里”。三是扶持规范农业农村经济宏观决策管理服务信息化。解决宏观管理信息各自为政的问题，有效整合、共享行业数据资源、互联网资源、空间地理资源、遥感影像数据等，使宏观决策管理服务政出一门；重点解决基础数据的采集、传输、处理、共享，解决数据残缺、失真问题；在国家和省级层面，加强信息分析研判，提升支撑宏观管理、引导市场、指导生产的能力，特别是要在供求信息、引导农业生产方面发挥导向作用，切实解决数据分析“马后炮”问题；加强国内外信息特别是国外生产、贸易信息的统筹，发挥信息预警防控作用。四是扶持规范农业信息化的创新。从学科设置、研究试验、领军人物培养、激励创新团队等方面系统规划，提升农业信息化关键核心技术的原始创新、集成创新和引进吸收消化再创新能力。五是扶持和加强农业信息化基础设施建设。加大投入，把有限的资金用在最需要的领域，组织实施一批重点工程。重视运用市场的力量，形成政府引导、跨界融合、共建共享、众筹共赢的格局。
  （五）农业标准化
  农业标准化是对农业生产、流通、加工、质量安全、管理等活动中需要统一、协调的对象，制定并实施统一的技术规范、技术规程的活动。农业标准化是现代农业和食品安全的基石，是提升农产品质量安全水平，提升农业技术集成应用水平，提升农业比较效益，提升农产品国际竞争力，增加农民收入的基础性工程。发展现代农业，必须提高农业标准化水平。
  我国以2001年在全国实施“无公害食品行动计划”为标志，共制修订农业国家标准和行业标准13120项，其中农业国家标准6978项，行业标准6142项。国家标准中有4140项农药残留限量标准，2191项兽药残留限量标准，326项饲料安全及检验方法标准，166项转基因安全标准，757项检测方法标准（2017年）。
  农业标准制修订，需要在三个方面完善：一是通用标准与产品标准分开制定。制定同类农产品安全标准，可采用一个通用标准或在技术法规中统一制定（如农药、兽药残留限量标准），增强标准内容的系统性、覆盖的全面性和可操作性。对特定农产品，通过制定产品标准与通用标准对接。二是将质量标准与安全标准分开制定。三是在制定与国际标准不协调一致的农产品安全标准时，要以科学的风险评估为依据。如对农药、兽药残留限量标准的制定，必须由风险评估机构进行科学试验和危险分析，进行毒理学试验，对每日最大摄入量进行暴露评估，绝不能简单采取“拿来主义”，在别人的标准基础上修修补补了事。食品安全法规定，“食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监管的科学依据”。要加大农业标准实施力度，在标准应用上发力，并通过产品准入倒逼标准应用。
  构建现代农业经营体系
  坚持家庭承包经营在农业中的基础性地位，顺应从“两权分离”到“三权分置”的经营方式变革，构建家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营及其他社会化经营等共同发展的现代农业经营体系。鼓励各类有条件的经营主体领办农民专业合作社，提高农民的组织化程度，发展多种形式的适度规模经营。鼓励各类工商企业参与农业项目，加强资质审核，建立风险保障金制度。
  家庭承包、土地流转、多元主体、规模经营、科技创新，是中国特色现代农业经营体系的五大基石。2018年修改的农村土地承包法，厘清了涉及农村基本经营制度的重大问题，是构建现代农业经营体系的基础。