[产业策略] 刘振伟：全面推进乡村振兴的体制机制创新

刘振伟（第十三届全国人民代表大会常务委员会委员、农业与农村委员会副主任委员）

党的十八大以来，党中央坚持把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，坚持农业农村优先发展，农业农村发展取得了显著的成效。党的二十大报告提出，要全面推进乡村振兴，加快建设农业强国。推进乡村振兴需要在体制机制上进一步的创新，激活农村生产要素，释放农村农业经济的活力，主要有六个方面的问题值得大家进一步关注，也是当前和今后一个时期我国进行体制机制创新的几个重点。

保障粮食及重要农产品的安全，是全面推进乡村振兴、加快建设农业强国的首要任务、头等大事，任何时候都要紧紧抓住不放。改革开放以来，我国的粮食总产量从3亿多吨增长到6.6亿多吨，增长了121%，高于同期54%的人口增长，但是由于城乡居民食物消费的刚性增长，饲料和工业用粮大幅度增加，粮食及重要农产品的供给缺口仍然不小。从长期趋势看，耕地、水资源的约束难以缓解，粮食与其他农产品用地的结构性矛盾此消彼涨，生产成本上升，导致国内外粮食价格倒挂。现在口粮是绝对安全的，我国的储备比较充裕，但综合考虑，口粮占消费量大概是40%，按照国家粮油中心的统计数据，饲料占37%左右，工业用粮和种子用粮占23%，种子用粮很少，一年就一百来亿斤。

粮食安全存在着许多不确定的因素，隐患不小，在粮食安全保障立法、完善政策体系以及工作措施方面有几个问题需要引起高度重视。

（一）明确国家的粮食安全战略

明确以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，将谷物基本自给、口粮绝对安全方针转化为法律规范，把保障粮食安全作为“三农”工作、乡村振兴、乡村治理现代化的重中之重。从长远考虑，粮食进口要有底线，我国粮食的谷物进口量应该低于5%，自给率应该达到95%以上。1996年我国发表了《中国的粮食问题》白皮书，2019年发表了《中国的粮食安全》白皮书。第一个粮食白皮书就提出，粮食的自给率不低于95%。当然我国粮食的口径和联合国粮农组织的口径是有差别的，联合国粮农组织是把大豆作为油料计算，我国把大豆放在粮食里面。如果按照实物量来计算，我国的食物进口量应当低于15%，自给率高于85%，现在按照国家发改委的计算，食物进口量是74%。我国要防止调剂余缺演变成严重的依赖，人口大国的粮食安全绝不能走大开大合、大进大出的路子。

（二）完善落实耕地保护和种业振兴两大政策的体制机制

确保18亿亩粮食的耕地红线，15.46亿亩的永久性基本农田，17.5亿亩的粮食种植面积不能减少。按照中央的要求，要把全部的永久基本农田建设为高标准农田，到2025年，按照规划建成高标准农田10.75亿亩，改造提升1.05亿亩，如果平均亩产按照500公斤计算，我国就可以形成5亿吨以上的粮食综合生产能力，同时要把这些耕地保护好。另外，还要认真贯彻新修订的《种子法》，鼓励以种业为重点的农业科技创新，实施种业振兴计划，加大种业知识产权的保护力度，规范有序发展生物育种产业化。现在粮食的三大作物里，种子的同质化是比较严重的，2015年同质化率是20%左右，2015年我国修改了《种子法》，2022年再次修改。在2022年修改的时候，三大谷物的种子同质化率已经达到了50%左右，为什么种子产业化率不高呢？为什么品种的产量提升不快呢？一个重要的原因就是同质化率，这些种子都是“兄弟姐妹”，你拿我的，我拿你的。举个简单的例子，就像一辆汽车一样，他换了两个灯就变成自己的自主品牌了。所以2022年这一次《种子法》的修改重点就放在种业的知识产权保护上。

（三）明确提升粮食综合生产能力的保障条件

集成多年来形成的行之有效的支持保护措施，建立健全粮食安全制度保障体系，包括完善公共财政对农业基础设施等方面的支持政策，建立稳定的投入增长机制，建立健全粮食生产风险基金制度，建立省级间粮食的产销衔接利益调节补偿机制等等。同时，要实施好第三个新增千亿斤的粮食规划，这是一个非常好的规划。在上世纪九十年代后期（从1996年开始），我国实施了第一个千亿斤粮食的增产规划，在十六大、十七大期间，实施了第二个增产千亿斤粮食的规划。现在中央国务院又提出继续提升农业的综合生产能力，实施第三个新增千亿斤的粮食规划，这是一个非常好的规划，从根本上提升我国的产量水平。

（四）明确粮食的安全保障责任

划分中央和地方的粮食安全保障责任，主产区粮食供给和主销区消费的补偿责任，主产区、主销区、产销平衡区都有责任保面积、保产量，饭碗要一起端、责任要一起扛。同时，要落实党政同责，压实责任，切实纠正一些地方不重视粮食生产，县级党委政府是粮食安全的天线指挥部，应当把粮食生产作为重中之重，首要职责。

粮食安全还有一个重要的措施，一方面要从生产端入手，另一方面还要从消费端入手，控制食用油不合理的消费，引导饲料原粮的替代。我国现在大量进口的粮食是大豆，一亿吨左右，如果能够把这部分减少，那粮食的对外依存度就可以大大降低。现在我国每年人均食用油的消费量是26公斤，总计大概就是3600~4000万吨。1990年，我国人均食用油的消费才7.7公斤，现在的26公斤，高于世界平均水平2~3公斤。食用油的自给率只有30%，一方面粮油征地的压力很大，一方面自给率低，供应链安全风险也很大。

我国每年的消费量大概是4000万吨左右，如果减量10%，消费量就可以控制在3600万吨以内，3600万吨就可以节约出8000万亩的播种面积，对外依存度可以下降10%，减少食用油的消费是有空间的。联合国粮农组织推荐的居民日摄入标准是20~25克，我国的膳食营养推荐标准是25~30克/天，现在实际消费是70克/天左右，按照4000万吨的消费量来算，当然有一部分还是用到其他方面去了，但是按人头平均还是70克左右，所以有减少的空间。我国要减少草本油脂，大力发展木本油脂，现在木本油脂一年产量才200万吨左右，如果能达到500或者1000万吨，可以大大地节约耕地面积。

在粮食方面，我国要把饲料粮的替代问题提上日程，现在每年饲料粮的消费是2.5亿吨。在玉米、豆粕的替代方面，依靠科技进步还是有很大空间的，还是能够节本增收的，有文章可做的，像动物性蛋白、植物性蛋白、淀粉类原料、富含油脂性原料的替代，都有文章可做，所以在科技方面要加大力度。在粮食安全保障的体制机制方面，既要把已有的政策措施、法律法规落实，又要有体制机制方面的进一步创新。

我国农村集体经济组织从1956年合作社算起，现在六十七八年了，还没有一部法，急需一部法律来规范。现在这个法在社会上公开征求意见以后，分歧还是比较多的，无论是在管理部门、专家学者，还是实际工作部门的同志们，都有一些不同的看法。问题认识不同的方面很多，八九个都有，主要讲两个问题：

（一）在立法过程中要明确市场主体地位

我国现在全国的乡、村、组三级的农村集体经济组织299万，像广东，组一级也是一个集体经济组织，因为广东原来搞了一个小区制，把过去的生产大队变成了小区，把原来的生产队搞成了村委会。这些年的发展，小队的那个村委会集体经济有一定的实力，有一些资产，所以在这次登记的时候，他就把生产队一级的村委会也登记为集体经济组织，但是他从行政体制上已经改过来了，又恢复了大队是村委会，小组是村民小组，但是村民小组也登记了，所以广东就登记了将近40万，其他地方还不太多。299万个集体经济组织，有9亿集体经济组织成员，《民法典》规定，农村集体经济组织为特别法人，同农民专业合作社法人类型是一样的，既然是一个法人，与农民专业合作社一样都是合作经济组织，就是说他要从事营利性的生产经营活动，在现行的法律法规中，农村集体经济组织的市场主体地位没有明确。

这个是需要明确的，为其更好的融入和对接市场经济，直接参与市场竞争奠定一个制度基础。考虑到农村集体经济组织的地域性和职能的特殊性，集体经济组织不能偿还到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者有明显丧失清偿能力时，可以适用《破产法》规定的重整和解程序。但是，不能适用破产清算程序，因为我国的集体经济组织还有社会保障的功能，解散了，人、地去哪，所以不能搞破产清算。和解重整是可以的，现在几个村并在一起，富村带穷村，实际上也是一个重整的程序。

（二）保障经营自治权

在《宪法》中是有规定的，集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权，所以在坚持集体所有制的基础上，允许农村集体经济组织拓展非农产业发展路径，广泛参与市场经济活动。这一块如果改得好，可能是农业农村乡村振兴的一个新增长点，当然有人说，很多乡村集体经济已经不起作用了，看不见了。这种情况是有的，但是还有不少的集体经济组织是充满活力的，如果能先把1/3的搞好，1/3也是100万个组织、3亿农民，所以这个问题还是要继续认真对待的。

（一）完善金融支持乡村振兴的政策体系

落实党中央国务院关于金融服务乡村振兴的要求，增强金融政策体系的系统性和约束力，建立长效机制，给金融机构履行支农责任以长期稳定的政策预期。现在，我国在这一方面基本上都是指导性的意见和人民银行、银保监会的部门规章，有点碎片化，金融机构包括农民就没有一个长期的政策预期，所以这个还是要在制度化方面进一步推动。

（二）明确金融机构服务乡村振兴的责任

我国的金融既有经济属性，还有社会属性，不能单纯用营利水平来衡量机构。在农村地区，吸收存款的金融机构特别是国有银行或股份制的商业银行，都应当承担相应的贷款投放义务和社会责任，建立支农信贷的责任制度，明确和考核可激励的约束性指标，以此推动金融机构将吸收资金的一定比例用于乡村振兴。

对于达到涉农贷款比例，服务乡村振兴能力强的金融机构，优先享受财政扶持，税收优惠等政策，服务的力度越大，享受的政策就越多；对达不到涉农贷款比例的金融机构，可以采取暂缓批准新业务等措施加以约束。美国通过制定社区银行法，专门服务于农场主和中小企业，形成一个弹性的约束，达到多少，就进行激励，贷款比例达不到，就进行约束。约束的一个条款就是金融机构要增加新业务的时候，报上来就先不批或者缓批，引导机构按照法律要求的方向把资金投出去。东南亚一些国家也有类似规定，如果面向农村的贷款比例达不到要求，就要把资金调度到农村的金融机构里去，也能起到一些约束的作用。所以我国也应该要求，凡是向农村地区投得多的就享受相应的优惠政策，投得少就约束，一手拿个棒子，一手拿个胡萝卜。

（三）完善乡村振兴金融统计制度

我国这方面的统计一直是有些问题的。2022年末，金融机构人民币的各项贷款余额是213万亿，涉农贷款的余额是49万亿，占了23%，农民GDP占国家GDP也就是7%左右，现在可能都不到7%，农业的涉农贷款就有23%，这是不可能的，统计口径和统计指标方面的问题。现在在统计上把县域的贷款，除了房地产以外，全部计算在涉农贷款里面，真正的“三农”到底用了多少？在这个占比23%，49万亿里是看不出来的，所以建议调整优化涉农贷款的指标口径。将金融机构用于农林牧渔生产加工、农业社会化服务、乡村建设的贷款作为核心指标加以考核，以科学客观地反映金融服务乡村振兴的水平。原来这个口径为了历史对比依然保留，在这个指标里面再搞几个核心指标，将来就用这个来考量金融机构。

传统农业的发展可能主要靠内部力量，那么建设农业强国，在充分挖掘内部力量、内生动力的同时，可能更多地要依靠外部的力量，不走城乡融合的路子，农业农村很难有大的起色，一是要从战略顶层设计，二是现在农村有啥呢？资金流到城里了，青壮年劳动力2.9亿到城里务工了，有些都居住下来了，现在农村有什么呢？农村有资源，用资源换市场融合，盘活农村闲置的土地资源，这是促进城乡融合发展重要的驱动力。在守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的前提下，深化农村土地制度改革。现在农村拥有的建设用地是3.5亿亩，其中村庄的占地是3.2亿亩，村庄占地中的75%是宅基地，要认真研究闲置宅基地的改革问题。

2021年我国修改了《土地管理法》，明确农村集体经营性建设用地可以直接入市，与国有建设用地同权同价。但是，由于农村基础设施落后、地理位置偏远、地块零星分散、人文环境差，以及配套政策滞后等方面的原因，在土地价值评估、产权转让、融资租赁等方面仍然存在不小的障碍，改革成果远远不达预期。要继续研究出台和完善集体经营性建设用地的配套政策，真正形成城乡统一的建设用地市场，体现集体经营性建设用地的资产属性。农村宅基地经过批准，也是可以变成经营性建设用地的，但是要经过批准，用途要变更。促进城乡共同资源的合理配置，教育、医疗、养老、文化要城乡统一考虑，江苏张家港市做到了，全域城乡融合，当然这是有一个过程的，但是现在要朝着这个方向走。

现在农村年富力强的人口大量进城务工，跳出龙门的优秀大学生回归农村基层的很少。虽然科技、教育、卫生三下乡，专家服务团，村官制度，志愿者服务制度，都拓宽了人才服务乡村振兴的通道，但是都难以从根本上解决人才短缺问题。建议重视农村的职业教育，从招生制度、课程设置、教学体制、教师队伍、就业激励等方面对接乡村振兴和发展集体经济的人才需求，把涉农的职业教育作为培养农村常春藤人才的重要来源。计划经济时期，当然不是说要回到那个时候去，计划经济时期，农业中专是蛮吃香的，不少优秀的高中、初中毕业生是愿意去农业中专读书的，一是计划分配，就业没有问题；二是年纪轻轻就拿到工资了，减轻家庭负担。现在早早就分流了，好像中专都是学习成绩不怎么好的，就业不是计划分配了，都应该认真考虑。

从去年开始，我国人口首次出现负增长，未老先“负”已经全面呈现。2021年，我国65岁以上的人口占比，全国平均是14.2%，按照国际上的标准，7%是低度，14%是中度，21%以上是高度，全国平均14.2%已经到了中度的老龄社会了。农村高于全国平均6.6%，农村老龄化已经到了17.7%，城市是11.1%，城市老年人口、儿童抚养比分别都低于农村。这对户籍制度改革、农村集体资源的使用改革、增加农民的财产性收入、国家社会保障制度的改革深化都提出了挑战，需要进一步未雨绸缪。

当前和今后一个时期，应该重点把这六个方面提上日程，这里面也响应了总书记提出的“五个振兴”。总之，乡村振兴是一个鸿篇巨制，需要数十年的不懈奋斗，需要在关键领域进行体制机制的创新，进一步激发农村经济社会发展的动力。对此，农经战线的同仁肩负着重任，让我们共同努力，共同为乡村振兴贡献力量。[来源：《中国乡村发现》2024年2期]