刘义强:“乡政村治”的缘起与终结

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刘义强（华中师范大学中国农村研究院、政治科学高等研究院教授、博士生导师，暨南大学侨乡治理与乡村振兴研究院院长；）

  ——新时代乡村治理体制的构建
  作为学者，我们可以说挑战一个学术前辈的理论，是对他学术成就最大的尊重。今天张厚安老师也在线参会，也算是当面向他请教，首先向张老师告罪。作为学术后辈和学生，我觉得就算挑战失败也不惭愧，老师面前班门弄斧了。
现在  互联网流量讲究的观点要明确，这样的话更有利于组织思考，所以我就直接列了一个“乡政村治”的终结论作为发言题目，论点是足够清晰的了。最近国家相关部门也在听取意见，可能下一步会有所调整，但是这个东西未来怎么样谁也不知道。我讲的既然是“缘起”与“终结”，实际上“乡政村治”是具有历史根基的，它是在改革开放之后，才具有巨大的现实空间的。在新时期可能会有很多变化，使得原有的“衣服”在有些领域可能还能用，但装不住已经长大的身体，那么我就提出了这么一个挑战。“乡政村治”这个理念提出来，虽然张老师当年没有援引中国的治理历史，没有援引海外学者如黄宗智的“简约治理”，也没有援引费孝通的双轨政治理论，他提出这个概念是来自具有现实和历史敏锐性的学术思考。
  在传统中国的历史治理当中，有“政治一统”和“治理双轨”的一对关系，现在国家治理的核心问题，就是要去理解中国治理传统的机制，来实现新的转换，因为任何时候我们都不可能脱离我们传统。
  在这里，理解传统有两种进路：一个是国家一统的思路，以萧公权先生为代表。按照这个思路，传统时期是皇权官僚体制对整个社会实行统一控制，包括集中的皇权制度、一体化的官僚机构、儒家意识形态以及深入基层的国家控制等，这一论述回应了“东方专制主义”的论述，在冷战时期的学术界成为了理论界批判分析中国传统国家治理的主流看法。
  另一个是国家社会双轨论。最早是由费孝通先生提出，传统时期国家治理从它的可能性空间来讲，它是讲皇权官僚体系、儒家意识形态等，不可能穿透整个广域的基层社会，也不可能就靠这些东西实现有效治理，所以必须对基层进行双轨控制，也就是所谓的“皇权不下县、县下皆自治”。徐勇老师在这个基础上进一步发展出“东方自由主义”的概念和命题，突出了中国治理中基层自主性和创造性对国家治理形态和结果的有力反馈。
  事实上，一统论是一种传统统治的理想形态，双轨论是才是客观事实，但双轨制又面临着地方藩豪强、世族宗族政治做大的风险，所以就是说传统时期实行的是政治一统和双轨控制的不稳定联合，它是在这样一个基础上被动的联合。
  国家在逐一摧毁了能够跟朝廷对抗的对手之后，政治一统就具有最高的合法性，得到了政权意识形态支撑，但是它并不能完全落地，于是地方双轨共治成为一个现实治理工具，但是它没有高度的政治合法性。传统时期的治理形态，是一个一统政治跟地方自治既相互防范，又相互利用的一个日常形态，由此形成国家与社会之间这么一种特殊的构造。
  在传统治理当中，有一个悖论就是要把一统控制跟双轨共治，既紧密融合又要实时推开，这是中国政治的弹性，地方有结构，但是没有结构化。这样一个好处就是农业帝国“简约治理”的弹性灵活，能够实现对一个非常大的、大一统国家的建构，它缺陷就是在国家政权社会根基上，政权体系跟社会之间的联系不紧密，即 “民知有家，而不知有国”，或者叫“郡县空虚”。
  这样的话，历代政权追求就是在权威象征性存在的同时又使国与民相望，不必时时向老百姓提醒国家的存在，这是这个机制的一个理想形态。在这样的制度下，土地所有者跟政权分离，地方治理者跟地方民众利益分离，治理权力和治理责任之间的连接关系，仰赖中央政权的压力强度，一旦中央王权弱化，地方往往就会出现割据混乱。所以说，国家一统跟地方共治这样一个双轨，是有历史根据的。
  “乡政村治”在新时代出现，它有自己的现实的特征。因为在我们新中国成立之后，乡村治理主要有两种体制形态出现：一种是政社合一的人民公社体制，另一种是政社分开的“乡政村治”体制。
  国家的治理的制度和体制模式不是凭空而来的，农村基层治理同样也是这样，它是因为过去的人民公社体制在完成历史功能之后，它带来了高度集中的治理体制的弊端，即基层活力创造力的消失。
  随着经济体制改革推进，冲击了旧的体制，只能用新制度来对抗，改革当时的主要路径是分权和放活，当时小平同志做决断就是分权怎么发动基层积极性，基层生产关系要怎么样才能把群众的积极性调动起来。在这个思路之下，农村改革就是包产到户，实行责任制调动农民的积极性。
  这就是当时张厚安老师提出“乡政村治”的历史背景。我也专门看了徐老师写《包产到户沉浮录》，有种体会是理解当时学者的论述和概念，历史感一定要有。当时的一个历史感是想办法是让国家退一退，权力下放，形成国家-集体-农户这样一个新的责任体系，对于基层是放活而不是加强，放就为改革开放提供了稳定条件。
  讲个题外话，现在整个珠三角很多乡镇企业发展，其实是我们的体制给它们提供了机会，为什么是乡镇企业先发展，而不是企业、城市首先引进外资，是因为农村实行家庭联产责任制之后，在农村家里一个人去种粮食，另一个人到工厂里面去打工，还能吃得上饭；而在城市里面搞工业招不到一个工人，这是因为没有粮票是招不到工人的。只有农村家里人去种地，剩下的人去打工，乡镇企业是从这儿出来的，中国的很多工业是从经济制度改革的缝隙中成长出来的。
  因为生产关系形式依赖于治理体制给予保障和维护，这时候就要新的制度来应对，中央采用的就是农村基层政权制度的重新改革，即重建乡镇政权，实行村民委员会制度，然后步入乡政村治。
  回到张老师当年提出“乡政村治”的历史背景中来，发现张老师当年的“乡政村治”的概括，“乡政”即乡一级的政权是基层政权组织，村治是村民委员会。“乡政”是以国家强制力为后盾，具有高度行政性和一定集权性，“村治”是以村规民约、村民舆论为后盾，具有高度自治性和民主性。乡镇政权和村民委员会结合，形成了有中国特色的农村政治模式，这是我从张老师那搬来的。
  “乡政村治”的体制在当时的情况下，实际上是要回应和放活政权，从制度上约束国家政权政治和行政的范围，“乡政”是要上收约束国家的工作范围，为社会自主性跟经济活力留足空间，另一方面村民自治发展，是以家庭联产承包责任经营的方式激活基层活力，所以就形成了整个改革体系当中的制度基础。
  然而，“乡政村治”的发展也日渐面临比较大的挑战，这源于“乡政村治”的成功是有两个渊源。第一个渊源是要拆解高度集中计划经济体制。这四十年来围绕村民自治开展乡村政府和村级组织的关系冲突等等，都是这个任务带来的附带问题。在早期由于村民自治实施带来乡镇行政管理之间的冲突，以及很多结合出现的冲突，于是创建了各种各样的不同制度，都想解决这个体制本身带来的冲突，以便遏制原来高度集中的计划经济和行政管理体制对整个社会完全统筹。随着改革发展，原来改革的核心任务发生转变，高度集中、计划经济管理体制和它附带的政治社会管理体制，已经不是我们当下的一个主要问题，不是现在发展的主要障碍，现在要推动农村深层次改革和实现乡村振兴，所以农村的主要矛盾不是防范以乡镇政府为代表的国家对村务的干预和管理问题，而是希望在乡村社会确立国家治理、民主治理、社会治理的结合，为一个日渐开放流动的村庄，设立一个城乡融合发展的体制框架。实际上今天乡镇既没有财政能力，也没有管理意愿，还缺乏有效制度支撑其来管治乡村社会。“乡政村治”尽管也强调乡政和村治之间的结合，但从它的根本意义和受益人来讲，它是以乡政和村治某种程度上对抗和分离作为潜在的东西，阻止国家政权对基层社会过度干预。这种体制基因是来自制度设计之初的时空条件，强调乡政抽离出乡村社会，为乡村社会活力提供空间，以减少基层政府对乡村社会的投入、管理、服务，强调村民自治是要限制乡村政府的干预权力，在没有强有力的社会自治传统情况下，一定程度上导致村民自治有时候的异化，我们称之为村委会自治或称为村干部自治。
  第二个就是利用了农村相对封闭的环境和“简约治理”的历史制度，因为当时变动的专业化行政管理设在乡镇，而广大农村的社会管理交付给村两委这种组织制度不太严密的社会治理结构，形成一个科层化行政管理跟群众支持的结合。一开始这两者之间的矛盾是有价值的，但是这种矛盾不断增长带来了有效治理的问题，产生了一些负面的新变化和挑战，也就是说在相对封闭的农村社会它是有效的，能够把变动的行政管理跟稳定的村庄自我治理建构的成本降到最低，在这里我用的是交易成本政治学的概念来分析，所谓的在小农社会基础上集权制度跟简约治理，能够在历史上长期存在也是因为这个。
  但随着农村社会开放和流动扩大，集体产权改革、乡村振兴的架构之下，封闭农村不可能继续，随着市民下乡、资本下乡、农民大规模流动，新的时代它正在发生改变。
  新时代特征我认为有两个，第一个是经过四十多年城市化和工业化，国家发展已经不需要农民提供剩余产品，反倒是用国家工业化发展的成绩去改变农村。另一个方面，国家在乡村社会进行政治治理的技术条件已经极大的扩展，交通、信息等现代政治治理手段进行拓展之后，使得单一的依靠基层政权进行政治整合的时代已经过去了。
  原来农村治理实行村治，是因为国家权力离自己很远，没有办法提供的具体保证，现在的信息化交通基础设施建设，使得过度的信息化，基层政府在国家政权建设中的功能弱化，国家对基层社会强制整合的作用在弱化，通过提供社会公共产品和服务，进一步整合社会是极大提前了。
  上一次总书记在安徽讲话时还说，很多地方数字治理以农民社保卡为基础，建立一个大数据的制度，这对农村管理非常重要。随着乡村振兴战略的提出，有效治理就取代管理民主，成为新时代乡村治理体系构建的核心目标。
  从这个意义上讲，“乡政村治”从原来给国家限制一定的范围，给社会保留活力的功能，它的历史使命确实是走向终结了，当然陈军亚老师说继续拓展也还可以使用，但根据当时的体制设置初心来看，就已经是轻舟已过万重山了。
  新时代乡村振兴体系，需要加强乡村治理的体系集成，乡村治理未来的向度就是政党中心和集成治理。新时代的乡村治理体制要解决三个问题，第一个是当时“乡政村治”带来的三个问题，就是通过一个统合性的基层政权核心力量，解决治理分散的问题。第二个是从体制上解决“乡政”和“村治”的上下分离问题。第三个要解决村庄社会横向治理的融合。
  这三个问题的解决需要构建一个新的治理体制，这里面我就提了有三种：第一个是建构党对农村全面工作的领导体制机制。原来一统时期的历史弹性和韧性又得到了进一步强化，可能我们过去对大一统的很多认识，是因为当时的技术条件组织条件有限，结果是很多大一统的潜力没有得到认识。政党中心这样一个机制，它具有历史延续性，在中国的长期治理当中，实际上一直有一个中心权力，再者中国也有集中力量办大事的制度优势，集中各方面政权力量，统合社会以实现发展，可能是未来的一个常规模式。第二个是乡政与村治从上下分离转变为职能并立。这个情况就是类似于转变思路，将乡政与村治的上下对接关系进行体制手术。最后是单一的村治转变为横向复合治理的村治。因为过去农村社会比较简单，未来乡村社会越来越复杂，农村社会发展之后会面临村庄社会性质多元化，村民身份逐步复杂化，社会力量和社会组织形态日渐丰富，这时候单向的封闭治理将转变成为能够组织不同力量，融合不同社会身份，利用乡村治理等机制进行横向复合治理的新治理形态。
  从这个意义上讲，“乡政村治”是完成了伟大的历史使命，也逐渐应该走向终结，未来乡村治理体制应该就有一个新的途径，是政党中心统合、国家治理下沉、服务能力扩展和村治复合治理的结合体，至于怎么去命名它，应该交给大家通过实践的研究和深入思考来做，谢谢大家。（来源：乡村发现转自：田野政治学 微信公众号）