翟校义：“以人民为中心”引领基层治理

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翟校义（中国政法大学政治与公共管理学院教授）

  01、基层治理共同体需要高阶价值统领
  基层治理共同体因规模小而更具多样性。基层治理与国家治理、地方治理一样，围绕高度稳定、容易识别、便于区分的物理空间展开，无论是作为国家治理接点的区县、街道乡镇，还是基层群众自治的社区（村），甚至是居民小区、楼宇单元，本质上都是物理空间。基于物理空间的基层治理要求对属地空间内的人群和组织进行全面覆盖、普遍服务，基层党组织、基层政府、自治组织（村民委员会、居民委员会、业主委员会等）、社会力量（属地企业、物业服务企业、社会组织等），以及公民个人及家庭，都是基层治理的主要行动者；这些行动者在本地力量和资源的支持和规约下形成自成一体的、微型的公共治理共同体。尽管如此，在相对狭小物理空间形成的基层治理共同体，仍然呈现出空间差异大、组成差异大，行动者差异大的特征，导致基层治理在一定程度上表现出明显的差异。
  基层治理共同体的内在差异带来治理差异。作为小规模公共系统的基层治理共同体，各类行动者的差异会更多地影响基层治理共同体行动。包括基层党组织、基层政府、自治组织、物业服务企业、社会组织、公民个人及家庭，各自的特点以及各自领导者处理相互间关系的差异都会影响基层治理共同体。而且，不同基层治理共同体的治理内容，多围绕着自身资源展开，城乡基层治理存在显著区别。比如，除了常见的改善人居环境之外，乡村普遍把经济发展放在重要位置；而城市建成区的社区则根本没有经济发展的职能和需要，往往把社区矛盾化解放在首位。另外，基层治理共同体有鲜明的领导者个人色彩。小规模组织中领导者的作用更为明显，基层治理共同体的各类参与者都存在类似的小规模组织现象，使得基层治理看似有许多共性，政策措施也相近，但实际治理效果却明显不同，其主要原因实际上在于基层治理的领导者不同。
  基层在外部环境与自主治理探索中寻求发展。基层治理共同体处在国家治理、地方治理的末端，制度环境中自上而下的各种因素，尤其是关于基层的治理取向、制度安排、治理情境、要素结构、工作机制、行动指引等，对基层治理行动都会产生显著影响。基层治理的内容集中在具体事务的操作上，除了人居环境、生产生活活动外，邻里关系、家族关系、家庭关系等琐碎事务，只要对治理效果形成较大影响就可能成为基层治理内容。国家治理、地方治理系统对基层治理的影响集中于主导价值取向、整体性制度安排、宏观设定治理情境、调节构成要素等领域，而无法对纷繁复杂的基层事务，尤其是群众性事务、具体事务面面俱到地指导、参与。同时，基层治理也不可能依赖上级帮自己解决所有问题，必须走“自己的问题自己解决”的自主治理之路。
  个体情感投入有利于协调基层治理中的各种关系。基层治理共同体在自身资源相对稀缺的情况下，要塑造社区形象、吸引外来资源，一定程度上有赖于辖区社会关系和地缘认同。为此，基层治理共同体除了照顾共同体外部和内部各种关系，必要时也会关注辖区居民的亲属与密切交往者，辖区各类法人的伙伴等延伸关系。从具体社区（村）看，基层治理既需要投入资源，更需要投入时间与情感。社区（村）基层治理活动常常伴随着个体情感因素，需要通过情感连接完成各种关系维护和协调，而情感纽带本身又往往与个人联系在一起。带有个体情感色彩的基层治理，也因此变得丰富多彩、多样多姿，各具特色、难以复制。
  “以人民为中心”限制了共同体之间的“恶性剥夺”。人民对美好生活的向往中的“人民”，对一个基层治理共同体而言，指的是共同体内部的全体。在一个基层治理共同体内部，人民共同美好生活的实现不可能建立在剥夺共同体内部其他成员的基础上；但在不同的共同体之间，通过剥夺其他共同体、剥夺其他共同体中的个体，作为剥夺者的共同体有可能实现共同体内部集体利益的提升。因此，政府需要把“剥夺”控制在适度的范围内，以避免基层治理共同体之间出现零和博弈、负和博弈。多样的基层治理共同体在外部环境的制约下，融入各种共同体中代表不同范围的“人民”，在受到异化的“原初治理动力”驱使的情况下，极易陷入各种冲突之中。在基层治理共同体面对各种冲突时，“以人民为中心”为其寻求共识提供了方向指引和话语支持。
  02、“以人民为中心”帮助基层治理形成共同体共识
  基层治理共同体内部共识依赖多层面的协调平衡。基层治理共同体内部共识是多层级价值偏好不断协调的产物，许多基层治理参与者本身是一个组织，自身也需要内部协调；同时，作为基层治理参与者的组织，其内部协调会面临其他参与者各种偏好的影响，每一次外部变化又往往会再次启动内部协调，反复协调使得协调成本不断上升。同时，共同体内外差异容易导致治理成本的向外转移，产生负外部性，危害周边其他共同体，诱发相互倾轧；只有在有正向的情感、情操和品格等的指引下，共同体内部外部方能有机会共生共荣、持续优化。
  基层治理共同体内部共识建立在共同体内部对公私两个方面进行的微妙平衡之上。基层治理涉及区县党组织、基层党组织、基层选举、社区议事等各种政治组织和政治生活，涉及人居环境治理、公共空间使用、公共秩序维护等公共事务。基层治理的公共性以及在社区（村）层面提供公共物品的特性，形成了社区（村）层面的“公权力”；而基层治理直接与民众打交道，直接与市场主体、社会个体面对面，又与“私权利”密切联系在一起；二者在基层治理共同体内部的粘接使基层治理呈现公私二元属性，基层治理共同体想要获得广泛认同的内部共识，需要在公与私之间进行微妙平衡。
  共同体内部最大共识是基层治理内部优化的基础。特殊个体在小规模共同体的较大影响，决定了基层治理共同体内部不能简单地以“少数服从多数”原则进行治理，需要建立最广泛的联合形成共同体内部最大的共识，同时又要关注极少数人的个人诉求。建立最广泛的联合，其基础是将社区（村）的活跃分子纳入基层治理体系。在基层治理共同体内部凝聚最大共识的过程中，应避免使个体陷入孤立的情况。尤其是共同体内部的极少数个体，当其认为在基层治理共同体内被孤立、压迫，很容易选择在共同体之外进行维权，甚至采用极端手段进行维权；一旦出现此种情形，对基层治理共同体的共识会形成较大冲击。
  “以人民为中心”为基层治理塑造一致性。基层治理面对的多数问题是具体问题、琐碎事务，问题越具体，对问题的认识往往差异越大。参与决策者众多、解决方案多、预期不明确，在复杂问题上难以达成最大共识，是许多基层治理共同体被迫选择依赖多数决定的原因。针对复杂问题一般会有特殊的解决程序，其中最便捷的是把基于具体问题的偏好用更宏观的价值予以统领，化解价值层面的冲突。“以人民为中心”作为高阶价值，必须与具体情况相结合才能更好地解决问题。
  03、“以人民为中心”为基层治理提供治理规约
  法治作为国家共同体最大共识为基层治理提供显性规约。对于基层治理共同体而言，人民性不仅体现在“以人民为中心”的价值取向上，而且也体现在人民性的法治遵循上。法治从底限上为基层治理共同体提供基础的稳定的外部环境，对共同体内部的自然人、家庭、法人提供权利保护、行为规范，并穿透共同体边界对共同体行为形成贯穿性规约。“以人民为中心”的价值诉求，在法治提供底限的基础上，在更高阶的价值层面使得基层治理共同体在品格上保持其内在一致性，并与周边其他共同体之间形成一致性，最终使各个基层治理共同体在追求自身效率与发展的同时兼顾周边，形成共同体生态意识，实现与周边的共同发展。
  通过改善基层治理情境对基层治理形成隐性规约。“以人民为中心”的价值取向在塑造基层治理共同体看待治理情境视角的同时，也塑造着民众对情境的理解角度，引导基层治理共同体内部形成共识。“以人民为中心”的价值引领，将基层治理共同体与本地民众对基层治理情境的理解收归于公共性范畴，即通过集中本地力量、结合本地情境，解决本地问题。基层治理情境的复杂性，对基层治理的领导者来说，既是挑战也是机遇，“以人民为中心”在很多时候可以成为推动“情境”转化为“机会”的精神力量。因此，“以人民为中心”在引领基层治理的同时改善治理情境，通过治理情境对基层治理活动进行隐形规约，指引基层抓住机遇，转换“治理频道”，提升治理水平。
  基层治理结构性因素因嵌入人民性而呈现公共性。党政系统组织架构、社会组织分工以及影响力结构、社区（村）社会资本构成以及基层治理共同体内部的公民参与基础等结构性因素，对小规模公共事务治理的基层治理共同体，都具有潜在的重要影响。这些结构性力量若只从狭隘的自身利益出发干预基层治理，则会导致处于弱势地位的基层治理共同体陷入弱者妥协强者利益的困境之中。只有各种结构性力量从公共性出发，将公共利益放在首位时，基层治理共同体才有机会在具有强势影响的不同利益诉求中寻求平衡。“以人民为中心”的价值理念通过党建引领，融入基层治理的结构性因素中，使参与基层治理活动的动因、利益指向趋于公共性，兼顾他人的诉求，从而优化了基层治理的深层利益结构。
  为区县政府激励基层民众参与治理提供方向规约。区县政府应在基本公共服务均等化的基础上，以市场化的方式在基层治理共同体之间设置适度差异，激励各个共同体竞争发展。政府部门应利用混合型政策工具，推动人民主体性与自主治理相结合，比较常见的方式是，政府提供项目指南以及激励机制，各个社区（村）自行选择参与竞争。通过在基层治理中凸显公共性，吸引更多的基层力量参与主体治理活动，积极回应多元化的民众需求。从一些成功的地方实践看，区县政府的激励措施通常集中在如下领域：利用“积分”激励民众参与基层治理；通过项目制激励社区（村）发展；增强社区（村）成员的凝聚力，实现对基层治理共同体的广泛认同；通过公众评价优化基层治理方向；进行美德培育。
  构筑公共平台，实现社区（村）精英与社区民众的联动。一些基层治理共同体以人民主体性为依托，在治理过程中积极推动政务公开，引导社会力量加入社区治理，努力构建基于全体成员的信任机制，弥合基层治理共同体的内部分歧，取得了良好成效。在具体实践过程中，社区提出公共空间的使用需求，区县政府部门、乡镇街道以及社会组织帮助社区进行空间设计，社会力量通过公开竞标等方式公开入驻，开展社会服务、社区服务。这一举措在提高社区的公共空间使用品质的同时，也进一步增进了社区居民间的交流和互信。干群关系、党群关系、邻里关系逐渐融洽，越来越多的居民愿意参与基层治理的各种活动。
  04、党建引领为人民性融入基层治理提供组织保障
  人民主体性带动基层治理党政系统参与者向属地化发展。党政系统参与基层治理是“以人民为中心”使命驱动的结果，是执政责任所在，建立良好的党群关系、政民关系，巩固执政资源，巩固政权的合法性基础，是党政系统的基本任务。党建引领下，在推动基层治理属地化发展，强化党对基层治理领导的同时，也强化了基层群众自治系统的自主治理。在区县一级，通过干部交流机制，推动基层治理经验的创新传播，进一步优化完善基层治理模式；在乡镇街道，完善乡镇街道公务人员驻村驻社区常态化机制，在社区（村）基层群众自治组织与政府之间构建稳定的组织连接；在社区（村），从社区居民（村民）中选拔党支部书记，进一步拉近党政干部与基层群众的距离，增强基层公务人员参与社区（村）治理的内生动力。
  中国共产党为基层治理提供组织保障。坚持以人民为中心，是中国共产党对各级领导干部的一贯要求。习近平总书记在党的十九大报告中指出，“我们党来自人民、植根人民、服务人民，一旦脱离群众，就会失去生命力。”通过自上而下的组织管理系统，将“以人民为中心”的要求传导至基层，形成一以贯之的组织行动。同时，通过党建引领以及“一岗双责”制度，进一步夯实了党对基层工作的领导，为基层治理提供了坚强的组织保障。在2020年的基层选举活动中，各地在既有的基层群众自治选举法律规范的基础上，对社区（村）换届选举候选人提出了“十不准”“十严禁”的纪律要求，确保基层选举工作程序规范。通过对关键岗位人选的管理，使基层治理共同体在具体行动上秉承“以人民为中心”的宗旨，从而为“以人民为中心”提供了组织保障。
  “以人民为中心”以高阶价值吸纳社区（村）精英。基层治理共同体本身是个小系统，一个优秀的“领头雁”有机会改变一个社区（村）的样貌。因此，激励共同体内部的关键人员发挥精英作用，成为推动基层治理的有效措施。打造一批党性过硬、有乡土情怀、敢作敢为，对社区（村）充满感情的“领头雁”精英队伍，是一些地方基层治理取得成功的重要经验。同时，对社区（村）的精英而言，来自党和政府的认可也是重要的激励机制。一些区县会推选治理成绩突出的社区（村）精英进入街道乡镇党工系统工作，为其提供更广阔的发展空间。另外，随着我国早期大学生以及第一代创业的企业家步入退休阶段，基层治理也将迎来具有社区认同的“新乡贤”精英的回归。以此为契机，基层治理能力和水平在党建引领下，可能迎来更大的提升。
  05、结论
  提升基层治理水平有赖于实践的创新和各项措施的落地实施。基于基层社区（村）的多样性以及其自主治理的特性，当前区县政府主要通过价值引领与混合型政策工具激励机制，推动基层治理工作水平的提升。党建引领把“以人民为中心”的价值理念镶嵌进基层治理的各项活动中，为复杂多样的基层治理活动提供共同的价值理念，为基层治理共同体提供共建共治共享的价值指引。
  社区（村）作为小规模的公共治理系统，不仅个体影响力较为显著，而且也容易陷入集体行动的困境之中；社区（村）的精英群体是克服集体行动困境的关键力量。在公私二元属性相互粘接的基层治理中，如何让精英带领群众共建共治共享，进一步强化党建引领，围绕中心、服务大局，在推进基层治理中体现更大担当、发挥更大作为，同时提升其他各方参与者的自我荣誉感、组织认同感、道德成就感、社区归属感，是提升基层治理能力和水平的关键。（来源：《学术前沿》杂志2021年9月合刊《“以人民为中心”引领基层治理》（微信有删节））