耕地流转谨防非农化倾向

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乔金亮

  眼下，全国秋收已基本结束，土地流转调整和签约迎来高峰期。河南省正开展全省流转耕地“非农化”“非粮化”专项整治。有关部门关于农村土地经营和流转的细化规定也在酝酿出台。农业农村部正研究制定农村土地承包合同管理办法，将在土地承包经营权转让、互换的程序和管理等方面作出规定。国家林草局正研究制定集体林权流转管理办法，将明确集体林权流转要求。
  耕地涉及粮食安全大局，关系亿万农民权益。新形势下，处理好农民和土地的关系仍是深化农村改革的主线。随着青壮年农民进城务工，“家家有地，不一定户户种田”成为很多农村的现实情况。发展现代农业需要有一定的规模支撑，土地流转也是农民土地权益的实现途径。基于此，国家引导农村土地有序流转。目前，全国耕地流转面积超过5.55亿亩，约占承包地总面积的四成。在这种情况下，相对于流转规模和速度而言，流转的质量更需要提升，流转的效益更需要维护。
  毋庸讳言，土地流转还不尽如人意，个别地方甚至乱象丛生。实践中，部分农民往往口头约定流转土地，一旦发生纠纷，调处困难大。受市场波动、自然灾害等影响，粮食生产比较效益出现调整，导致一些经营主体因亏损而毁约甚至“跑路”。有些村委会热衷行政推动，取代农户而与外来资本签订流转合同，且面积大、时间长。部分工商资本大规模流转耕地后，加剧“非粮化”倾向，有的甚至改变耕地用途。一些主体在流转的永久基本农田从事林果业及挖塘养鱼等破坏耕作层行为。
  土地流转的主体是农民，是否流转、价格如何、形式怎样，决定权都必须在农民手中。土地经营规模并非越大越好，适度规模经营也不只土地流转。各地应当因地制宜、循序渐进，把握好适度规模的度，既重视土地流转的模式，也重视不流转土地而发展社会化服务的模式。县级以上地方政府对工商企业等社会资本流转土地要依法建立资格审查和项目审核制度，对面积较大、农户较多的项目，可要求设立风险保障金。此前，有地方在产业规划时就划出了工商企业禁止发展区、限制发展区、适宜发展区，既保护其投身农村的积极性，也利于其明白界线、稳定预期，值得借鉴。
  耕地主要是种粮的，同时兼顾棉、油、糖、菜等。应当看到，耕地“非粮化”与“非农化”并不相同，政策是遏制“非农化”、防止“非粮化”。农地农用是底线，农民可以“非农化”，但耕地不能“非农化”。耕地“非农化”行为触碰了法律底线，要坚决遏制一切利用流转耕地搞非农建设的行为。而对于“非粮化”则要综合运用政策、市场、法律等手段来纠正，让经营主体愿意种粮。不过，不能把“非粮化”与农业结构优化调整对立。防止“非粮化”并非只能种粮食，而是要将有限的耕地优先用于粮食生产，在稳定粮食生产的同时，适度发展棉、油、糖、菜等。各地在防止“非粮化”增量同时，要稳妥处置“非粮化”存量问题，避免“一刀切”。
  规范土地流转行为，目的是维护国家粮食安全、保护广大农户和新型主体的合法权益，而不是限制流转或捆住守法遵规经营主体的手脚。通过对农地市场进行适度规制，有利于消除各种可能导致市场失灵的因素，保障农地市场化配置的有效性。在此基础上，建立农村土地流转市场或产权交易市场，开展土地流转的政策咨询、信息发布、合同签订、融资担保等服务，将进一步激发资源活力，确保人尽其才、地尽其用。（来源：经济日报）