柳建文：城市基层治理中的社区韧性营造

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柳建文（南开大学周恩来政府管理学院教授）

  传统的防灾思路主要是通过技术手段和基础设施改善进行防御性的灾害应对。20世纪80年代后，人们逐渐认识到灾害风险源于自然和社会环境的交互影响，灾害的演化方向往往取决于突发事件与人类社区之间的互动，具有鲜明的社会属性，如果仅将防灾减灾视为一个忽视社会治理层面的技术项目，则无法增强社区的抗灾能力。从各国的实践中看，相较于社区外部的技术援助和救援行动，这种通过有效的治理手段激发、动员社区内部资源形成的反应能力可以有效减轻灾害带来的冲击，使城市的发展更具有韧性和可持续性。
  社区的治理水平决定着社区韧性
  社区韧性的营造不仅需要外部资源的支持，更依赖社区自身的社会资本存量、社区内部的动员组织能力以及社区居民的集体参与能力等因素。在人类应对风险的历史中，除了行政系统自上而下主导的技术性防灾减灾行动外，我们还经常看到一种自发的、经验性的社会化减灾行动，它们大多由社区发动，可以有效缓解不确定性风险带来的冲击和破坏。特别是当灾害突然来临并大规模扩散时，应变与救助的时间很短，政府能力和资源有限，社区的动员、协调和组织能力非常重要。目前国际减灾领域最具代表性的“LINC模型”（Local Initiative for Neighborhood Circulation）强调社区治理的重要性，鼓励社区充分利用现有的内在资源——文化传统、社交网络、邻里组织——而非单一依靠基础设施或技术手段来应对灾害风险。
  在个人主义日渐盛行的时代，高水平的社会资本是营造社区韧性的重要基础。社区社会资本来自于亲密的人际互动关系。国外学者在评估社区韧性时认为，灾害深深植根于社会关系之中，它最显著的破坏性特征就是社会结构的断裂，而社会资本有助于重塑社区社会结构，具有“自我复原”（Therapeutic）的特征。
  居民对社区的依附感和认同感的高低是影响社区韧性的重要社会心理因素。在一项关于非洲六国贫民窟的研究中，国际救灾组织“行动援助”（Action Aid）发现，自然灾害中居民对社区的认同感越强，他们的集体抗灾行动能力和重新组建社区的能力也越强。近年来，国外在提升城市韧性过程中积极引导和促进居民与所在社区建立起明确的身份归属和密切联系，赋予他们参与社区防灾风险决策的权力，将居民对社区的认同指标纳入韧性城市建设的目标。目前鼓励居民参与的社区“参与式风险评估”（Participatory Risk Assessment）、“风险和承受力评估”（Vulnerability and Capacity Assessment）、“参与式脆弱性分析”（Participatory Vulnerability Analysis）等治理手段已成为营造社区韧性的重要路径。从效果上看，“个人与家庭的个体经验、社区内外的口口相传，在描述安全威胁方面起到了重要作用。在多数案例中，居民能够使用当地知识确定问题的起因和风险的位置”。
  社会组织的数量和素质是影响社区社会资本存量和社区协调动员能力的重要因素。由于社会组织的成员大多是社区居民，他们熟悉社区的状况和设施、社区风险的分布情况，特别是在政府救助资源有限的地方，社会组织的行动可以有效减少突发灾害带来的损失并加快社区的灾后重建，是营造社区韧性的重要力量。国外学者在研究美国卡特里娜（Katrina）飓风灾害时发现，早期的风险预警和应对手段越本土化，社区的韧性就越强。实践中看，各国均重视培育减灾功能的社区志愿组织，这些社区组织主要负责实施日常防灾训练、救助弱势群体、灾后避难场所的维护和运营等。
  个人在防灾减灾方面的技巧和能力也是营造社区韧性的关键要素。“在风险来临时，个体或社区均有一定程度的韧性。个体的韧性指的是他们维持生存的基本价值标准和维持生计的手段。”近年来，国际社会启动了大量减灾培训计划，其中有很多项目直接针对个人防灾意识和避灾技能的提升。例如国际救援组织“世界宣明会”（World Vision International，WVI）在一些自然灾害多发地区帮助社区制定应急规划，并通过发放宣传册、开办讲座等方式提高社区居民的防地震和防火灾意识。包括制作社区的灾害地图和疏散路线图，通过虚拟桌面开展居民疏散演习，提高居民疏散时的响应速度和步行速度，增强个体缓解风险的互助意识等。另一方面，灾害不仅仅是一种自然界的破坏性力量，也是一定的社会经济条件下人的行为与其脆弱性相结合而产生的一种社会破坏事件。所谓“脆弱性”（People's Vulnerability），是指因社会人口特征导致的灾害破坏程度的大小，它反映的是灾害影响的社会群体的不均衡性。脆弱性群体通常是一些在身体和经济条件上相对较差的弱势群体，包括老人、儿童、行动不便者和贫困者等。近年来，各国在社区韧性的营造中关注到弱势群体的特殊需求，在社区基础设施规划布局以及社会保障和社会福利资源的配置上有所倾斜。比如，防滑人行道的设计、盲文引导标识的普及以及能够为适应轮椅行动而变换的楼梯等。
  通过有效的治理手段营造社区韧性
  活跃邻里关系，巩固社会资本
  中国传统街区中主要来自于血缘和地缘关系的社会结构一直是社区防范灾害冲击的有利因素。住在“街”“巷”“胡同”里的人们关系亲密，友爱互助，街巷因此承担了很多的社会救灾职能，具有“半社会组织”的特点，是维持城市韧性的重要因素。随着城市人口的增长，传统街巷大量消失，高层封闭式公寓住宅的普及在一定程度上限制了邻里之间的公共交往，居民之间的相互信任和支持程度有所下降，生活中的互助范围由社区、邻里逐渐缩小到家庭，对他人的依赖减少，对政府救济的依赖性逐步上升，在一定程度上削弱了社区原有的韧性和抵御灾害的能力。社会资本主要是社区居民紧密互动的产物，社区需要积极组织开展公共活动，促进邻里之间的交流互动，激活和巩固原有的社会资本，扭转以个体和家庭利益优先的行动逻辑，促进社区居民的互利合作行为。同时，鼓励居民积极参与社区灾害风险识别评估、社区减灾规划评估、社区灾害应急预案编制等社区公共安全决策活动，加深社区与居民之间的广泛联系，促进居民对社区的集体认同感，合力打造提升社区韧性的社会网络格局。
  培育和发展社区应急互助组织
  社区互助组织是营造社区韧性的宝贵人力资源。成熟高效的社区志愿队伍和应急组织能在风险预警、应急救援和社区恢复等环节发挥重要作用。目前我国社区的志愿组织队伍数量相对较少且专业程度较低，增加了社区在面临突发性灾害时的风险成本。2021年上海市民政局发布了《上海市高质量发展社区社会组织专项行动实施方案》，提出到“十四五”时期末实现全市各城市社区平均拥有不少于12个社区社会组织，并能够有序参与应急救援、疫情防控等工作。社区应该积极引导和动员具有医疗救护、消防、心理卫生等专业技能的居民组建社区应急互助组织，促进社区居民之间的救援协作能力。
  调整社会资源的分配，降低个体或群体的脆弱性
  由于社会经济条件的差异，对灾害的应对方式和能力存在明显的群体特征和个体差异。除了常规的减灾教育宣传和应急培训演习外，社区需要特别关注某些特殊群体在应对突发灾害时面临的困境和灾后自我恢复的能力。弱势群体大多缺乏充足的社会资源，对突发灾害事件的应急能力普遍较弱，是导致社区脆弱性的一个重要因素。国际经验表明，通过社区资源的重新调整和有效配置，可以增强个体韧性，减少社区内部的脆弱性。具体而言，社区应该形成弱势居民的名单，定期进行家访，了解他们的需求，针对他们的特殊情况进行生存技能的培训。在社区空间设计和防灾减灾设备设施的配置上要充分考虑老人、残疾人、儿童对无障碍应急通道的需求，以及聋哑人群需要的特殊应急设备等。重点培育社区基金会、慈善超市和社区志愿服务团队，开展扶贫、济困、助残的公益慈善活动。同时，加强社会兜底政策建设，为弱势群体提供充分的社会保障。
  把握社区多样性，注重差异化的治理手段
  作为城市的基层治理组织，社区在应对灾害风险方面承担着重要的职能，社区韧性营造应成为城市基层治理的一个重要环节，应该融入到社区治理的过程之中。除了群体应对灾害的差异外，在治理手段的选择上还需要关注社区的多样性。近年来，我国城市的快速发展和人口结构的大规模分化导致社区的类型日益增多，例如传统单位式社区、现代商品房社区、“村改居”社区、城郊边缘社区、“城中村”等。这些社区拥有不同的生存环境、社会结构和风险场景，决定了他们应对灾害方式的多样性。社区在促进社会资本、打造社会组织和加强个体韧性方面都需要把握好社区的风险特征和薄弱环节，在治理手段的选择上增加灵活性和弹性。（来源：《国家治理》周刊2021年11月第1期）