社科院：最低收购价政策具有较强的“双刃剑”效应

国粮

  最低收购价政策是中国粮食支持政策的重要构成之一。自2004年出台并实施以来，该政策在避免谷贱伤农、防止粮价大幅波动和保障农民种粮积极性等方面发挥了积极的托市效果。该政策在执行初期达到了社会效益和参与主体效益的双赢，但随着国内外形势变化，以托市为主的最低收购价往往高于市场价格，不能真实反映供求关系，导致国内外粮价倒挂，粮食库存量、进口量增多，下游加工企业举步维艰，粮食生产者、粮企和社会总福利受到损害。
  自2014年开始，国家开始积极探索“价补分离”的政策调整，国家有意识地扭转和淡化最低收购价“只涨不跌”的预期，2016年开始向下微调早籼稻价格后，2017年全面下调稻谷最低收购价。2018年进一步大幅下调稻谷最低收购价。最低收购价持续下调会对稻谷生产价格预期产生重大影响，削弱农民种粮积极性，进而可能导致水稻种植面积减少、产量波动和资源闲置。近年来，随着土地流转租金、人工成本和农资价格等不断攀升，最低收购价大幅下调将在很大程度上挤压种粮农户的利润空间，可能再次触发耕地抛荒和土地流转规模萎缩，给国家粮食安全问题带来严重影响。因此，在中美贸易摩擦不断升级的背景下，客观地评估稻谷最低收购价调整的政策效应和演变方向，已成为当前学界和政府关注的热点。
  在20世纪80至90年代，价格支持政策被发达国家广泛使用。最低收购价政策具有较强的“双刃剑”效应。国内学者在肯定最低收购价政策的重要作用的同时，针对最低收购价的负面影响，讨论了未来最低收购价政策的改革方向，提出了两种不同方案：一是取消最低收购价政策，代之以目标价格补贴，或实行粮食安全目标储备制度条件下的高价收购制度；二是保留最低收购价政策，采取“降低支持价格水平+种粮收益补贴或目标价格保险”等组合改革方式。综合来看，现有文献在最低收购价政策的“双面性”以及其是否需要调整等方面已达成共识，较少见基于农户层面对最低收购价调整的政策效应进行实证研究，特别是对近年来国家持续下调稻谷最低收购价如何影响微观农户的生产行为问题鲜有论及。自2014年以来，稻谷最低收购价持续下调，未来最低收购价保持稳定还是进一步下调甚至取消，已经成为需要兼顾多重政策目标的政策选择问题。本文在充分考虑地区、农户类型差异的基础上，分析稻谷最低收购价是否持续下调的政策预期对农户种植结构调整的影响方向和程度，评估最低收购价变动的政策效应。
  本文采用2018年7～8月中国农业科学院农业经济与发展研究所在江西和湖南两省的水稻种植户调查数据。在样本农户选择上，充分考虑地区发展水平、地理区位和相关农业自然资源禀赋等，采用分层(地级市)和随机抽样(村镇)结合的方式确定样本村，并采用简单随机抽样方式确定5～10个样本户。调查内容方面，涵盖2017～2018年水稻生产的各项投入和产出、农户家庭和农业生产经营决策者的基本特征等信息。
  对调研数据初步分析发现，在面临市场变化和价格风险时，小农户更多地是选择“调面积”，而大农户则更多地选择“调结构”，即选择增加单季稻种植面积，减少双季稻种植面积。这表明，最低收购价持续下调对不同种植规模农户的影响差异较大。两省农户在结构调整选择上存在较大差异，其原因主要是湖南省大农户占比较高。分析不同类型农户的选择差异时发现，稻谷最低收购价下调对大农户影响较大，大农户中选择“调结构”的占近10%，是小农户的3倍。原因在于，小农户种植水稻多为获取口粮，对价格变动不敏感，而大农户由于种植规模和投入较大，对价格和利润的变动非常敏感。最低收购价下调初步显示出种植结构调整效应和结构升级效应，但对不同种植规模农户的影响差异较大。
  多元线性回归模型分析结果表明，农民的生产行为呈现典型的“路径依赖”特征。农业固定资产投资对双季稻种植面积和总种植面积均有显着的正向影响。原因在于，农业固定资产投资是大农户最重要的投入成本，需要维持较高的种植面积才能摊薄成本和发挥规模效应。
  种植面积调整效应分析结果表明，无论是在双季稻种植面积还是总种植面积的调整选择中，大农户更可能选择增加面积或减少面积。户主学历越高，越倾向于不调整面积。户主的农业投资越大，流转租期越长，越倾向于增加双季稻的种植面积。原因在于，土地和农业固定资产投资的流动性较差，导致农户退出农业生产的沉没成本过高，农户选择增加总产量更高的双季稻种植面积可以摊薄农业固定资产投资成本和对抗价格下调风险。最低收购价下调并不必然导致农户种粮亏损，且农民职业身份转换困难。农户生产目标并非单纯地追求短期利润最大化。“船小好调头，船大难调头”。
  种植结构调整效应分析结果表明，相对于江西省，湖南省的水稻种植户更倾向于调整种植结构。大农户更倾向于调整种植面积或者种植结构，而户主学历越高的农户，越倾向于不做调整。原因在于，调整面积或者调整种植结构均是一种风险规避行为，是高风险偏好农户在面临价格冲击风险时的正常反应。相对而言，学历较高户主的风险偏好程度较低，风险承受能力较强。大农户选择“调结构”的概率高于小农户，预期到最低收购价下调的农户选择“调结构”的概率显着高于没有预期到最低收购价调整的农户。
  综合来看，在最低收购价持续下调的政策背景下，稻谷最低收购价下调预期显着增强了农户选择“调结构”的概率；大农户、湖南省农户和户主学历较低的农户，更愿意选择“调面积”或者“调结构”以应对价格冲击。
  2014年稻谷最低收购价达到顶峰后，政府连续下调，由此产生的稻谷最低收购价调整预期对水稻种植形成较强的价格风险冲击。基于江西和湖南两省农户调查数据分析发现，2018年两省水稻总种植面积均有所下降，两省农户水稻总种植面积下降幅度不大。2018年，农户的水稻种植结构中选择“不作调整”、“调面积”和“调结构”的户数占比分别为53%、39%和8%。大农户和小农户面对最低收购价大幅下调的反应出现明显差异，小农户多选择“调面积”，而大农户则多选择“调结构”。基于修正的Nerlove模型的计量分析发现，滞后期种植面积、农业生产要素的流动性和水稻种植收入是决定水稻种植面积及其调整的重要因素。尽管价格调整预期对农户水稻种植面积及其调整的影响并不显着，但多数农户预期到最低收购价下调，会显着提高调整种植结构的概率。相比小农户，大农户的退出成本更高，更多地选择调整种植结构而不是降低种植面积，这既是规模化经营中“船大难调头”的具体体现，也表明水稻种植户在承受价格下调压力方面尚有余地。
  上述结论初步揭示出了近年来稻谷最低收购价持续下调带来的结构调整效应和质量结构升级效应，可以判断随着土地进一步向流转大农户集中，稻谷最低收购价持续下调不会引起中国水稻种植面积大幅下降和稻谷大幅度减产，建议相关部门防控最低收购价下调后的累积风险，顺应国家农业高质量发展的原则和要求，充分利用本轮稻谷最低收购价调整的条件，加快稻谷市场化改革步伐。
  一是相关部门应密切关注最低收购价下调的结构调整效应及其差异，采取有力措施促进农地规模经营，千方百计降低水稻生产成本，否则一旦市场价逼近或者低于水稻平均综合成本时，长期累积的产量风险会瞬间释放，有可能出现大面积的土地抛荒和水稻产量骤减。
  二是逐步下调稻谷最低收购价。在借鉴玉米改革经验的基础上，加快调整稻谷最低收购价政策，用碎步下调方式，逐步调低最低收购价并与国际市场接轨，直至最后取消最低收购价政策，从而彻底消除托市政策扭曲，充分理顺价格形成机制，为后续改革奠定基础。
  三是完善水稻生产者补贴政策，加强对高品质稻谷生产的补贴力度，要综合考虑不同区域间的经济发展水平、土地流转价格、农民收入等因素，保障种粮农民收益。原来实行最低收购价政策的财政投入，转向用于加大对新型经营主体贷款贴息、融资担保等扶持。全面实施水稻价补分离政策，构筑补贴、保险与贷款“三位一体”的生产支持体系。（来源：社科院）