燕连福等：我国扶贫工作的历程、经验与持续推进的着力点

国粮

燕连福 赵建斌 王亚丽（西安交通大学马克思主义与治国理政研究院）

  新中国成立70年来，我国农村扶贫工作取得巨大成就，创造了世界减贫史上的伟大奇迹，成为首个完成联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家，为全球减贫事业作出了中国贡献，提供了中国经验、中国智慧和中国方案。在打赢脱贫攻坚战、决胜全面建成小康社会的关键时期，梳理70年来我国扶贫工作的历程、深刻总结扶贫经验、找准未来持续推进扶贫工作的着力点，对促进农村贫困人口全面摆脱贫困、更好实施乡村振兴战略以及助力世界减贫事业发展，都具有重要的现实意义。

•   新中国成立以来中国扶贫的历程
  

  新中国成立70年来，我国扶贫事业先后经历了小规模救济式扶贫、体制改革推动扶贫、大规模开发式扶贫、整村推进式扶贫、精准式扶贫五个阶段，实现了我国农村扶贫工作由粗放扶贫向精准扶贫的转变。

  1949年至1978年：

  小规模救济式扶贫阶段

  新中国成立初期，我国经济基础较为薄弱，农村生产力水平极其低下，农民生活水平不高，整体上处于绝对贫困状况，扶贫任务十分艰巨。为了改变农村地区贫困落后的面貌，以毛泽东同志为代表的中国共产党人对农村贫困群体、边远落后地区群体、因灾致贫群体、战争伤残群体实施了救济式扶贫。通过提供物资或现金，帮助他们维持基本的生活需要。

  小规模救济式扶贫在短期内满足了农村贫困人口的基本生活需要，但是难以从根本上解决贫困问题。根据1978年我国规定的贫困线标准测算，我国农村贫困人口规模为2.5亿人，占全国人口总数的25.97%，农村贫困发生率达到30.7%。

  1978年至1985年：

  体制改革推动扶贫阶段

  1978年，党的十一届三中全会拉开了农村经济体制改革的序幕，我国农村扶贫工作也进入到体制改革推动扶贫的阶段。

  这一阶段实施的农村经济体制改革措施，包括实施家庭联产承包责任制、提高部分农产品的价格、扶持乡镇企业发展等，极大地解放了农村生产力，调动了农民劳动的积极性，推动了农村经济的快速发展，减少了农村贫困人口的数量。按照1978年的贫困线标准，我国农村贫困人口由1978年的2.5亿人减少到1985年的1.25亿人，农村贫困发生率从30.7%下降到14.8%，年均减贫1786万人。

  1986年至2000年：

  大规模开发式扶贫阶段

  1986年6月，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，我国农村扶贫工作进入到大规模开发式扶贫阶段。

  这一阶段，我国成立了专门的扶贫开发领导机构，制定了扶贫开发方针，确定了以县为对象的瞄准机制。1986年确定了331个国家级贫困县，1988年确定了370个国家级贫困县。1994年，国务院印发的《国家八七扶贫攻坚计划》将国家级贫困县调整到592个，提出要用7年时间解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。2000年底，“八七扶贫攻坚计划”的目标基本实现，农村贫困人口大幅度减少，农村贫困地区群众温饱问题基本得到解决。

  2001年至2013年：

  整村推进式扶贫阶段

  进入21世纪，我国农村贫困人口分布逐渐从国家级贫困县区域向村级区域集中。基于这一现状，2001年6月，国务院发布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，提出“尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件”。国务院扶贫办以贫困村为重点扶贫对象，在全国开展了整村推进扶贫工作，推动我国扶贫工作进入到整村推进式扶贫阶段。

  期间，我国确定了14.8万个贫困村，扶贫资金、扶贫政策以及扶贫项目直接向贫困村倾斜，改善了贫困村的生活条件，提高了贫困村的收入水平。2012年底，在现行标准下，我国农村贫困人口为9899万人。

2013年至今：

  精准式扶贫阶段

  2013年至今，在总结以往扶贫实践经验的基础上，我国农村扶贫工作进入到精准式扶贫阶段。

  2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时提出“精准扶贫”，精准扶贫战略逐步落地。这一阶段主要针对“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”四大问题，提出了贯彻落实“六个精准”“五个一批”的具体要求及实践路径。在精准扶贫战略的指导下，我国扶贫工作成效显著，农村贫困人口由2012年的9899万人减少到2018年底的1660万人，6年来连续超额完成千万减贫任务，贫困发生率减少到1.7%。

•   中国扶贫工作的主要经验
  

70年来，我国积累了丰富的扶贫实践经验，为世界其他国家的减贫事业带来重要启示。

  一是坚持党对扶贫工作的领导。70年来，我国始终坚持党对扶贫工作的领导，这既是我国扶贫工作的鲜明特色，也是我国扶贫事业取得成功的重要保证。实践证明，坚持党对扶贫工作的领导，为我国如期全面打赢脱贫攻坚战、如期全面建成小康社会提供了坚强的政治保障。

  二是坚持农村改革与扶贫工作相结合。坚持农村改革与扶贫工作相结合是我国扶贫事业取得巨大成就的重要经验之一。面对我国绝大多数农村地区处于贫困状态这一现实国情，1978年，我国进行了农村经济体制改革，极大推动了农村贫困地区的经济发展，减少了农村贫困人口的数量。1985年，我国实施了以市场化为导向的农产品流通体制改革，促进了农产品市场的发展，提高了农村贫困群众的收入。进入21世纪，我国统筹城乡发展，深化农村税费改革，逐渐减轻了农村贫困群众的生活负担。党的十八大以来，我国持续深化农村改革，推进土地制度改革、集体产权制度改革等，为确保农村贫困地区实现脱贫任务，进而更好实施乡村振兴战略提供了重要保障。

  三是坚持开发式扶贫与救济式扶贫相结合。开发式扶贫与救济式扶贫相结合是我国农村扶贫工作的基本方针，也是我国扶贫事业顺利推进的一条宝贵经验。对贫困人口来说，救济式扶贫虽然可以解决燃眉之急，但无法从根本上解决贫困问题。因此，1986年我国开始实施开发式扶贫战略，通过开发贫困地区优势资源，引导贫困地区发展特色产业来提高其自身的“造血功能”，这是农村贫困地区脱贫致富的重要出路。然而，对于那些缺乏劳动能力的贫困群体，开发式扶贫远远不能满足他们的基本生活需要，必须以救济式扶贫为辅。推动开发式扶贫与救济式扶贫相结合，有助于保障我国扶贫事业的持续推进。

  四是坚持动员社会力量参与扶贫工作。改革开放以来，我国调动社会上的一切积极因素为农村扶贫工作服务。党的十八大以后，习近平总书记强调：“扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。”调动专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量，形成“三位一体”大扶贫格局。具体来看，坚持政府投入的主体作用和主导作用，深入推进东西部扶贫协作、党政机关定点扶贫、军队和武警部队扶贫、产业扶贫、社会各界力量参与扶贫。多方力量共同参与，形成了打赢脱贫攻坚战的强大合力。

  五是坚持探索精准扶贫方略。实施精准扶贫是对新中国成立70年来我国扶贫工作实践经验的总结。在救济式扶贫和体制改革推动扶贫阶段，我国将整个农村地区确定为扶贫对象。在大规模开发式扶贫阶段，我国开始调整扶贫对象，将贫困县确定为扶贫对象。在整村推进式扶贫阶段，我国把扶贫重点转向贫困村。党的十八大以后，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》发布，强调“建立精准扶贫工作机制”，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施。我国开始将扶贫对象精确到贫困户，不断探索扶贫对象的精准化，从而确保每个需要帮扶的贫困群众都能从中获益，做到真扶贫、扶真贫。

  六是坚持以人民为中心的发展思想。我国农村扶贫工作始终坚持以人民为中心的发展思想不动摇，坚持维护人民群众的根本利益，把人民群众的利益和需求放在扶贫工作的核心位置。

• 未来我国扶贫工作的着力点
  

  到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困，是我国扶贫工作的阶段性目标，农村扶贫工作任重道远。对此，需要找准未来我国扶贫工作的着力点，确保农村地区实现可持续脱贫。

  第一，坚持党的领导，整合扶贫资源。习近平总书记强调：“越是进行脱贫攻坚战，越是要加强和改善党的领导。”70年来，我国扶贫工作取得巨大成就与坚持党的领导密切相关。我们党通过其政治优势、组织优势、制度优势以及密切联系群众的优势，广泛动员社会力量参与扶贫工作，有效整合了社会扶贫资源。我们要彻底摆脱农村的贫困面貌，就必须始终坚持党的领导，进一步发挥好整合社会扶贫资源的强大优势。具体包括三个方面：一是坚持发挥基层党组织的战斗堡垒作用。通过落实抓党建促脱贫的工作体制，把基层党建同脱贫攻坚工作相结合，建立好的党支部，选好配强领导班子，精准选派驻村工作队，为整合扶贫资源提供有力的组织保证。二是坚持发挥各级党委总揽全局、协调各方的作用。通过落实脱贫攻坚一把手负责制、省市县乡村五级书记抓扶贫的领导体制，为整合扶贫资源提供坚强的政治保证。三是坚持发挥脱贫攻坚的制度优势。通过实施严格的考核评估机制、监督问责机制、目标责任制度以及正向激励机制，为整合扶贫资源提供可靠的制度保证。

  第二，完善贫困治理体系，提升贫困治理能力。一是完善脱贫攻坚一把手责任制，五级书记抓扶贫的责任体系。党政一把手高度重视扶贫工作，把脱贫攻坚作为头等民生工程来抓。五级书记各司其职、各负其责，推进扶贫工作落地。二是完善督查问责的监督体系。把全面从严治党贯穿脱贫攻坚全过程，开展督察巡查，加大扶贫领域的腐败与作风专项治理力度，发现一起严肃问责一起，不断强化干部作风建设。三是加强政府市场社会协同，完善专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫联动的动员体系。健全专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局，充分发挥政府主导作用，引领市场、社会协同发力，推动社会力量参与扶贫工作。四是完善客观公正的考核评估体系。实行严格的考核评估，注重结果考核，创新考核方式方法，发挥第三方评估的作用，强化对扶贫工作成效的社会监督。

  第三，巩固扶贫成果，防止出现返贫现象。一要建立防止返贫的长效机制。坚持做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶，保证贫困群众摘帽后仍能享受各项扶贫优惠；坚持对建档立卡的贫困户进行动态监管，做到脱贫逐户销号，返贫重新录入。二要推动贫困地区产业发展。坚持因地制宜，开发贫困地区特色产业，提高贫困群众的自我发展能力；推行“龙头企业+专业合作社+农户”的产业发展模式，带领贫困群众探索一条创业就业、增收致富的新路子。三要激发贫困群众内生动力。坚持扶贫与扶志相结合，帮助贫困群众树立自力更生、勤劳致富的自信；坚持扶贫与扶智相结合，帮助贫困群众子女接受教育，从根本上阻止贫困现象的代际传递。

  第四，推进扶贫工作与乡村振兴相结合。我国扶贫工作最艰巨的任务在农村，特别是在农村深度贫困地区。因此，帮助农村贫困地区摆脱贫困是完成我国脱贫攻坚任务的关键。要把打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务，推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合、相互促进，重点是把扶贫经验应用到实施乡村振兴战略当中，推动乡村走可持续发展道路。对此，要坚持党的领导，强化实施乡村振兴战略的组织保证；借助乡村地区资源优势发展乡村特色产业，促进乡村经济发展；动员社会力量参与乡村振兴，吸引更多社会资本，改善乡村发展环境；因地制宜、精准施策、循序渐进，科学把握乡村的差异性，突出重点，体现特色，扎实推进乡村振兴；坚持农民主体地位，调动农民参与乡村振兴的积极性、主动性，激发农民脱贫致富的内生动力。

  第五，讲好中国扶贫故事，为全球减贫事业贡献中国智慧。消除贫困是全人类的共同事业，可以说，我国扶贫事业取得的巨大成就有着更为深远的世界意义。我们要向全世界讲好中国扶贫故事，在主动融入国际话语语境、选取典型案例、做好新媒体传播等方面下功夫，提高中国扶贫故事的亲和力和影响力。其他国家可以结合自身发展情况，借鉴中国扶贫经验，找到一条适合本国发展的扶贫道路，实现稳定脱贫。