鲁政委：气候变化与国际气候投融资的发展

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钱立华 , 鲁政委 , 方琦（鲁政委：中国首席经济学家论坛理事，兴业银行首席经济学家）

  一、应对气候变化与国际气候谈判
  1、应对气候变化国际公约的产生
  气候变化对全球人类和生态系统造成了巨大的影响，带来的气候风险日益加剧，主要表现为海平面上升、生态系统破坏、城市脆弱性加剧，以及对人类健康造成严重威胁。为此世界各国在为减少温室气体排放、应对气候变化方面展开了广泛的交流与合作，制定了一系列与控排有关的国际协议。世界气候大会是目前国际气候谈判的主要平台，在1992年通过的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）（简称“公约”），提出至21世纪中叶世界温室气体排放降低50%的目标，成为国际社会第一个在控制温室气体排放、应对气候变化方面开展国际合作的基本框架和法律基础。
  为了落实《公约》的目标，1997年《公约》的第三次缔约方会议制定了《京都议定书》作为详细具体的实施纲领，并对“共同但有区别的责任”做了最初也是为最直接的解读，要求发达国家在2012年前减排至比1990年低5.2%的水平，且为各国设定了量化的目标；而发展中国家则不承担减排义务。同时设定了排放交易（IET）、联合履约（JI）和清洁发展机制（CDM）等三种灵活履约机制，鼓励发达国家用资金和技术换取排放空间。后气候谈判几经博弈，又重新定义了“共同但有区别的责任”，即发达国家与发展中国家共同承担减排义务，但发达国家需在资金和技术等方面给予更多的支持。
  2、全球气候变化新协议达成
  2015年在巴黎举行的第21届联合国气候变化大会上，全球195个缔约方国家通过了具有历史意义的全球气候变化新协议《巴黎协定》，提出到2100年将全球平均气温升幅与前工业化时期相比控制在2℃以内，并将努力把温度升幅限定在1.5℃以内的目标和“全球温室气体排放尽快达峰，到本世纪下半叶实现全球净零排放”的目标；并且，《巴黎协定》正式确立了自下而上的“国家自主贡献”（INDCs）模式，以更加灵活、不断递进的方式联合各国共同应对气候变化。截至2018年4月，175个缔约方已经批准了该协定并且已经有168个缔约方已经向联合国气候变化框架公约秘书处通报了其首批国家自主贡献。2015年6月，我国向联合国气候变化框架公约秘书处提交了应对气候变化国家自主贡献文件《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》，提出了中国的2030年行动目标。
  为了落实新协议，2018年12月，《巴黎协定》实施细则在《联合国气候变化框架公约》第24次缔约方会议(COP24)即气候变化卡托维兹大会上正式通过。这些实施规则主要涉及如何实施透明的报告和监督机制、2025年后的气候资金新目标、2023年全球盘点机制，以及评估技术发展和转移的进度，为《巴黎协定》的实施奠定了制度和规则基础，强化了各方推进全球气候治理的政治意愿。
  二、气候投融资的内涵
  要实现可持续发展、应对气候变化，不管是发达国家还是发展中国家都需进行大量投资，需要通过国际和国内两个渠道，调动公共部门和私营部门的资源，从而实现可持续发展。金融作为必要的手段，在实现绿色发展的过程中起着至关重要的作用，由此产生了可持续金融、绿色金融与气候金融（气候投融资）的概念。
  可持续金融：根据《国际绿色金融发展与案例研究》中对于可持续发展金融的定义，可持续金融来自可持续发展概念，主要是指帮助经济社会实现可持续发展的金融手段和体系。
  绿色金融：根据《关于构建中国绿色金融体系的指导意见》，对于绿色金融的定义为：为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。
  气候金融（气候投融资）：联合国环境规划署（UNEP）将气候金融的定义为，气候金融与联合国应对气候变化框架公约相联，该投融资活动可减少排放，同时允许各国适应气候变化以及减缓气候变化带来的影响。世界银行集团（WBG）对于气候金融的定义为，向低碳、适应气候变化发展的项目提供投融资。
  由此可见，可持续金融、绿色金融、气候金融（气候投融资）的内涵与外延相互有交叉，但也略有区别。一般来说，可持续金融的范围大于绿色金融，绿色金融的范围大于气候金融。气候金融，从广义上讲，应该包括应对和减缓气候变化的一切投融资活动，如新能源可再生能源、提高能效、绿色建筑等。绿色金融的概念除了包括气候金融的活动外，还包括污染防治（如水、气、土壤的污染治理与防治）和资源高效利用等经济活动的投融资以及环境社会风险管理。可持续金融的内涵与外延最广，并且主要来自可持续发展的概念，主要是指帮助经济社会实现可持续发展的金融手段和体系，其概念超越了绿色金融，除了绿色金融的范畴外，还涉及消除贫困、实现性别平等等活动，可持续金融从某种意义上与国际《2030年可持续发展议程》确定的17个可持续发展目标紧密联系。
  三、国际气候投融资的需求与进展
  1、国际气候投融资的需求
  气候投融资需求巨大。经济合作与发展组织（OECD）在其“为气候的未来融资：重新思考基础设施”报告中提到，到2030年需要每年6.9万亿美元才能实现气候和发展目标；IPCC上一次报告的中显示全球需要1.6-3万亿美元的能源系统投资才能将气温保持在1.5摄氏度以内，以避免气候变化带来的最有害影响。
  气候融资支持应对气候变化的减缓和适应行动，其重要性显而易见。“UNFCCC”、“京都议定书”和“巴黎协定”要求拥有更多资金资源的缔约方向那些资源较少和较脆弱的缔约方提供资金援助。这表明各国对气候变化的贡献及其预防气候变化的能力和应对气候变化的后果各不相同。减缓气候变化需要气候融资，因为达峰和减排需要大规模投资。气候融资对适应政策同样重要，因为各个国家需要大量的资金资源来适应并减少气候变化的不利影响。
  2、国际气候投融资的进展
（1）发达国家支持发展中国家气候投融资的安排机制
  据测算，发展中国家实现其国家自主贡献的资金需求约为每年7800亿美元。这些资金来自各种来源，包括公共、私人，双边和多边。根据“UNFCCC”规定的“共同但有区别的责任和各自能力”的原则，发达国家缔约方应提供财政资源，协助发展中国家缔约方实施“气候公约”的目标。“巴黎协定”重申了发达国家的义务，同时也鼓励其他缔约方自愿捐款。通过2010年的“坎昆协议”，发达国家缔约方在有意义的缓解行动和执行透明度的背景下，致力于到2020年每年共同动员1000亿美元以满足发展中国家的需求。
（2）国际气候投融资证券工具发展
  全球绿色债券发行稳步增长。根据气候债券组织的报告披露，自2007年开始，全球共发行5210亿美金的绿色债券。其中，美国、中国和法国分列一二三位，分别发行1186亿美金、775亿美金和567亿。仅2018年一年，全球共发行1676亿美金的绿色债券，比2017年增加了55亿美金。
  全球绿色债券发展呈现两大趋势：一是国际绿色债券标准深化，如气候债券组织在2018年7月发布了其新的《气候债券分类方案》，该分类方案的最大特点就是识别了实现低碳和气候适应性所需的资产和项目，符合巴黎协议所设定的全球变暖2摄氏度目标。二是多个经济体制定出台绿色标准。如东盟、印度、日本等发布了绿色债券指引，中国在原来绿色债券指引的基础上，正在加快更新制定统一的绿色债券标准。
（3）气候投融资的信贷工具发展
  绿色信贷是国际绿色金融市场起步很早的领域之一，国际绿色信贷的黄金标准——赤道原则也不在不断更新发展中。赤道原则是一套国际先进的项目融资环境与社会风险管理工具和行业基准。该指引旨在判断、评估和管理项目融资中的环境与社会风险，是金融可持续发展的原则之一，也是国际金融机构践行企业社会责任的具体行动之一。采纳赤道原则的国际金融机构日渐增多，截至2019年6月，遍布全球37个国家的96家金融机构采纳了赤道原则。
  赤道原则对气候变化的关注日益提升。如在其核心原则2：环境和社会评估中，要求对所有项目，对总二氧化碳排放量预计超过10万吨的项目，实行替代分析来评估替代并减少温室气体(GHG)的排放。在核心原则10：报告和透明度中，要求客户对于每年二氧化碳排放量超过10万吨的项目，客户将于项目运作阶段就温室气体排放水平（范围1和范围2排放量的总和）向公众报告，并提供了温室气体排放报告的详细要求。最新发布的正在进行更新的赤道原则第四版的草稿中，对气候变化修订的条款最多，从序言、到具体原则以及到附件等，多处增加了对气候变化的具体要求和特意的强调，气候变化成为此次修订草稿的最大亮点。如在环境与社会风险尽职调查过程中，需要对项目进行气候变化风险评估的要求：对于A类与部分B类项目主要需考虑物理风险等。
（4）气候投融资的保险工具发展
  气候变化引起全球灾害频繁发生，气候投融资的保险工具显得尤为重要。每年，由于气候变化，全世界因旱灾、洪灾、龙卷风、地震等灾害而陷入贫困境地的人口多达数千万。在遭遇灾害之际，保险方案可有助尽早采取救灾行动，加快灾后恢复进程，进而恢复民生，重建重要的基础设施。
  金融机构在应对气候变化中积极运用保险工具。据统计，全球各类保险业机构已经推出超过1000个针对气候变化的应对活动与应对项目，这些项目已给该行业带来近2亿美元的收入，占行业总收入的44% ，推出的气候保险工具主要包括农业保险、天气指数保险、清洁技术保险、巨灾险等。如世界银行和全球减灾与灾后恢复基金正联手其他合作伙伴，制定保险方案，提供资金支持，帮助脆弱国家通过一套组合金融工具主动管理灾害风险。
  气候投融资保险工具得到国际高度重视。为加快这一全球性保险工作，德国、英国、世界银行及其全球减灾与灾后恢复基金以及30多个非政府组织和私营部门合作伙伴启动了新的全球伙伴机制——保险增强韧性（InsuResilience）机制。该机制由脆弱二十国集团（V20）和二十国集团（G20）共同主持，其目标是在发展中国家推广气候风险融资和保险方案。该机制将促进构建富有成效的气候风险保险市场，促进把保险相关方案智慧性地应用于发展中国家的民众和易受风险影响的资产。