朱正威：科学认识城市更新的内涵、功能与目标

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朱正威（西安交通大学公共政策与管理学院教授）

  城市是践行新发展理念构建新发展格局的重要场域，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。当今风险社会下，城市发展面临巨大挑战，近年来相继发生的新冠肺炎疫情、城市内涝事件等给全社会带来巨大伤害和惨痛记忆。城市“摊大饼”式扩张导致系统功能复杂、环境承载力受限、人口规模激增、空间结构失衡等问题，在遭受自然灾害或突发事件时变成了风险的传播筒与放大器。科学理解城市更新的定位和作用，对城市适应现代风险与复合型灾害、推动城市治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
  城市更新是适应城市发展规律、回应城市治理需求的解决方案
  伴随着城镇化的不断发展，针对旧城区的改造与更新工作始终是城市建设与发展的一项重要议题，并在不同历史时期呈现出与城市发展规律相呼应的特征。新中国成立后，服务于组织生产与工业化建设是城市建设发展的基本方向。新中国成立初期，城市规模与人口规模较小，复杂性低，面临的风险模式单一。为解决旧中国遗留下来的众多城市问题，尽快改善城市普通民众的生活状况，全国开始对旧城区基础环境与职工居住生活条件进行改造，以北京的“龙须沟”和上海的“肇嘉浜”为代表，形成了新中国城市变迁的典型“范本”。
  改革开放后，中国城市进入快速发展期，需要集中力量搞好城市规划、管理与建设，形成与经济发展相适应的城镇体系。随着住房、土地管理与税务制度改革，以土地市场化运作为基础，以经济发展为主要目的的多样化旧城改建拉开帷幕。当时城市发展受限于土地资源利用率低、产业结构落后等问题，一些南方城市开始大规模探索住房与基础设施改造、老工业区搬迁改造、历史文化街区保护开发等旧城改建模式。
  党的十八大以来，城镇化发展进入新阶段，快速发展时期积累的矛盾与问题逐渐凸显，生态破坏引发的环境与自然灾害，在快速发展的城市规模与人口规模的影响下不断放大。一方面，当前城市所面对的往往是突如其来的“黑天鹅”事件，充斥着高度的不确定性。另一方面，随着城市化快速发展，城市系统呈现出前所未有的多元化，多元化又意味着高度复杂性。自然灾害往往与城市系统交织在一起，引发新的次生灾害。而不断增强的城市流动性使风险灾害呈现出跨域性、持续性的涟漪效应。
  当前，城市发展正面临从粗放到集约、从外延到内涵、从增量到存量的转变。城市安全、治理与发展不仅需要增量建设，还需考虑到存量片区，在已有基础上进行结构调整与功能提升，回应城市经济需求、生活需求、生态需求、安全需求。当前，我国开始全面推进城市更新行动，从过去以基本生活与经济为中心的改造转变为多元化多目标的系统更新。
  城市发展与治理是世界各国探索的普遍性议题，城市更新作为一项全球性发展策略，是对城市化进程的响应，也是解决城市问题的重要途径。城市更新（Urban Renewal）一词源于西方，二战后至今，西方国家城市更新经历了从“清除贫民窟”到“城市复兴”的过程。比较而言，中国与西方国家在城市更新背景、目标与模式方面具有不同的特征：
  第一，城市更新背景不同。西方国家城市更新伴随着城市衰败而起，经历了城市经济快速增长与大规模商业开发阶段，而后走向适应逆城市化与应对旧城区衰败需求的过程。中国城市更新是伴随着城市建设与发展而逐步展开的，是顺应城市发展新理念新形势，服务于中国特色新型城镇化建设的重要抓手。
  第二，城市更新的目标与内涵不同。西方国家城市更新是以问题为导向的，致力于解决前期城市更新遗留的绅士化问题、社会公平与空间正义等历史性问题，多目标多维度的实现城市持续发展。中国城市更新的目的是转变城市发展方式，提升城市品质，推进以人为核心的新型城镇化。相较于西方国家重视社区更新与城市复兴，我国以建设宜居、绿色、创新、智慧、人文、韧性的现代化城市为目标，关注城市空间结构优化、人居环境提升、历史文化保护、生态修复与防灾减灾、弥补城市发展中的短板与不足，解决城市经济、生活、生态与安全问题。
  第三，城市更新模式不同。西方国家城市更新依托于政府、私有部门、NPO/NGO和社区的多方参与城市更新运作模式，多元主体、各类资本相互合作保证多维度更新目标的可实现性，强调社区与利益主体的作用。我国城市更新在不断进化中大体上形成了“政府引导—市场运作—公众参与”的模式。由市（区）政府或城市更新部门作为更新主体，其他相关部门协调配合城市更新评估建库、计划规划制定、行政审批与管理监督职责。项目实施由政府委托企业或与企业合作完成，鼓励社会参与。
  尽管不同国家所处的城市化进程、需要解决的城市问题不同，城市更新的内涵与模式也不同，但也共同反映出城市更新是伴随着城市发展规律，为回应城市治理需求而发育成长的这一共性。
  城市更新是城市高质量发展的重要举措
  我国城市更新的探索与成就
  伴随着新中国城镇化发展历程，我国城市更新从地方自主探索到国家全面推进，积累了丰富的经验，也取得了不斐的成绩。新中国成立初期，我国就诞生了著名的“梁陈方案”，本着“古今兼顾、新旧两利”的原则，以避免大拆大建、衔接新旧城区的方式，解决当时北京城面临的发展与历史的问题。上世纪80年代，随着《城市规划条例》与《中华人民共和国城市规划法》的出台，我国城市规划进入有法可依时代，明确规定城市更新以完善城市居住、交通等基础设施为主。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确新型城镇化背景下的城市更新要按照改造更新与保护修复并重的要求，优化提升旧城功能，包含老工业区、旧住宅、棚户区等范围。
  从地方自主实践来看，在经济高速发展与快速城镇化阶段，以旧城再开发与节约集约用地为主要内容的旧城改造探索实践开始在一些南方城市火热进行着。2007年6月，为回应当时城市面临的产业转型、城市转型、环境再造需求，佛山探索出了一套“三旧改造”的佛山模式。2009年8月，广东在全省开始推行“三旧”改造行动。同年，深圳在全国率先提出“城市更新”概念，颁布了《深圳市城市更新办法》，初步建立了一套面向实施的城市更新技术和制度体系，针对已经存在的大量因规模经济倒逼出现的旧工业区、旧厂房自主改造现象，以此来应对市场化发展与城市规模扩张需求，解决原特区土地低效利用问题。
  进入新型城镇化建设阶段，城市更新开始转向人居环境改善、生态修复、产业转型、文化保护等多方面。2016年，广州市出台《广州市城市更新办法》，将城市更新的目标定位于“城市土地有计划开发利用，完善城市功能，改善人居环境，传承历史文化，优化产业结构，统筹城乡发展，提高土地利用效率，保障社会公共利益”。2021年3月，全国首部城市更新法《深圳经济特区城市更新条例》实施，城市更新制度体系不断完善。十八大以来，我国陆续在全国开展了城镇低效土地再开发、棚户区改造、老工业区搬迁、老旧小区改造、城市生态修复与城市修补（简称“城市双修”）等城市更新项目，并取得了瞩目成绩。全国各地在响应国家政策与自主探索的双重作用下，纷纷开展多样化、多类别的城市更新项目，积累了丰富的实践经验。
  实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确的重大工程项目。2019年12月，中央经济工作会议首次强调了“城市更新”这一概念。2020年10月，十九届五中全会明确提出“实施城市更新行动”。2021年3月，城市更新纳入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》；11月，住建部组织开展第一批全国城市更新试点项目。
  城市更新的基本内涵与重点任务
  从过去以基本生活与经济为中心的改造转变为多元化多目标的系统更新，当前我国城市更新已经涵盖了城市生活、生产、生态、安全等多方面目标，成为城市适应风险与灾害的重要举措。2020年12月29日，住房和城乡建设部部长王蒙徽在《人民日报》发表署名文章《实施城市更新行动》（以下简称《行动》），归纳了城市更新的总体目标是“建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路”。
  那么，城市更新在适应现代风险与复合型灾害中发挥了怎样的作用？城市更新解决了哪些城市问题？“十四五”规划纲要中指出：“加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩。”《行动》中指出城市更新的8项目标任务分别是：完善城市空间结构、实施城市生态修复和功能完善工程、强化历史文化保护与塑造城市风貌、加强居住社区建设、推进新型城市基础设施建设、加强城镇老旧小区改造、增强城市防洪排涝能力、推进以县城为重要载体的城镇化建设。2021年4月，国家发展改革委关于印发《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》的通知中指出：“在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等‘三区一村’改造为主要内容的城市更新行动。”
  综上所述，城市更新是以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”为改造对象，以建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市为目标，在原有城市基础上通过空间规划与完善城市基础设施等途径，调整城市结构，提升城市功能，使城市适应新发展趋势、适应现代化风险与复合型灾害，使城市实现高质量发展的重要举措。具体包含以下三个方面内容：
  完善空间结构。城市空间结构是城市内部各功能区、城市与城市间协调发展的结构布局与发展战略。一方面，通过构建以中心城市、都市圈、城市群为主体，大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，推进城市间基础设施与服务共建共享，落实重大区域发展战略，促进国土空间均衡开发，促进城市风险与承载力分担和转移。通过实施强县工程，加强县城基础设施和公共服务设施建设，有利于改善县城人居环境，提高县城承载能力，更好吸纳转移人口。
  优化城市布局。通过旧城区生活、生产、商业、生态等功能区的完善或重新规划，优化城市布局，形成共建共享空间系统，提高城市应对冲击的适应性。推进基于信息化、数字化、智能化的新型城市基础设施建设和改造，打造智慧化城市生活平台，推进旧工业区、旧厂房适应新经济与新产业需求。例如，成都侠客岛里科创园区，通过对原本老旧住宅、老旧街道等片区的改造，科学布局、合理规划，打造了一片集商业、娱乐、办公、文化科创为一体的综合性空间。上海市张江国创中心引入移动互联网、智能驾驶、互联网金融云计算和大数据等主导产业，智能制造、人工智能、文化创意等辅助产业，将用于传统工业的剑腾液晶显示器厂房改造成为了适应现代产业发展，多功能智慧化的综合性产业园区。
  提升城市功能。通过老旧小区改造、完善基础设施、历史文化保护、生态修复与增强防洪排涝能力等手段提升旧城区的各项功能，降低城市脆弱性。其一，老旧小区改造是关系到民生和发展问题的重大项目。当前全国各地都在通过改造基础设施、强化物业服务、完善治理机制的方式加强社区建设，改造老旧小区，使其逐步发展成安全健康、设施完善、管理有序的社区。其二，历史文化街区是城市文化的积淀和城市特色的体现，通过保护历史文化和塑造城市风貌传承城市文化，让历史焕发新活力。其三，生态修复与城市基础设施短板修补完善对人居环境质量改善具有重要意义。通过完善城市生态保护体系，修复城市系统，保护城市自然风貌。其四，近年来，受全球气候变化影响，洪涝治理成为城市治理的一大难题。在我国快速城镇化过程中，城市尤其是老旧城区遗留下来的城市防洪排涝问题亟需解决。当前，我国正在全面推进海绵城市建设，通过治理黑臭水体、源头减排等行动修复水生态、改善水环境、涵养水资源、保障水安全，提升城市防洪排涝能力。在城市更新中，应积极推进老旧小区改造与海绵城市、韧性城市建设相结合，提升老旧小区防灾减灾能力。
  客观认识城市更新的定位
  习近平总书记指出：“城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。”当前，城市更新应着力解决城市发展过程中的遗留问题，改造“三区一村”等存量片区使之适应城市发展，助力新型城镇化建设。然而，要全面分析城市更新在城市治理与发展中发挥的作用，不仅要看到城市更新的功能，同时也要对城市更新的定位有客观的认识，认识到当前各地城市更新实践中面临的问题。
  首先，城市更新具有历史性。城市更新由来已久，历史的影子不可避免跟随着当前城市更新的脚步。一方面，我国在长期城市更新发展中形成的政府主导、以土地开发与住房改造为主的更新模式在当前城市更新中依然可见。另一方面，全国性城市更新时代开启之前，均以地方自主探索实践为主，且针对解决低效土地资源再开发、旧居住区改造等不同城市问题的单项改造政策体系运行已久。当前我国正在从老旧小区改造专项着手进行全面系统城市更新，老旧小区改造取得了巨大成就。因此，要实现政策有效衔接，完善体制机制，摒弃以大拆大建为主的改造方式，转向适应于提高城市品质的多主体、全方面、系统性、精细化的城市更新还需要时间与努力。
  其次，城市更新具有相对性。城市治理的目标是多元的，实现目标的途径也是多样化的，城市更新只是多项城市建设规划中的一项而已。城市更新的功能是在已有城市基础上，通过完善基础设施、合理规划空间结构等方式提升城市功能，为城市治理与发展夯实基础、搭建平台。此外，城市更新是解决城市发展不平衡，满足人民美好生活需求的民生工程。建设宜居、绿色、创新、智慧、人文、韧性的现代化城市，推进以人为核心的新型城镇化需要智慧城市、海绵城市、韧性城市、卫生城市等国家多项城市建设项目共同发挥作用。
  最后，城市更新具有发展性。一方面，城市更新是一个涉及空间规划、人居环境、历史文化保护、生态修复、防灾减灾等全方面城市问题的系统性工程，既要服务于当前城市发展，又要解决前期城市发展的许多遗留问题。回应城市发展、生活、生态、安全多方面需求，转变城市开发建设方式是一个循序渐进的过程，难以同时出击、一举成功。另一方面，城市更新是一个发展的、不断修正、并逐渐走向成熟的过程。当前，全国性城市更新行动刚刚吹起号角，第一批试点城市正在探索城市更新统筹谋划机制、探索城市更新可持续模式、探索城市更新配套制度政策建设，形成可复制、可推广的经验做法，应引导各地互学互鉴，科学有序实施城市更新行动。
  以韧性思维推动城市更新
  城市更新是中国建设现代化城市，推进以人为核心的新型城镇化的重要抓手。在长期的历史积淀与学习借鉴国外先进经验中，我国的城市更新形成了富有中国特色的内涵与模式。已有的城市更新实践累积了大量经验，但在理念上需要进一步认识到：城市更新本质上应当是城市治理体系与治理能力现代化的组成部分。习近平总书记强调：“城市是人民的城市，人民城市为人民。”大量城市更新的“硬件”措施本质上应当服从于城市治理现代化的目标、服务于城市居民的美好生活愿景。可以说，城市更新需要回应高质量发展、高效能治理和高品质生活的系统问题，它是在求取城市规模和品质、常态和应急、传统和创新等多项平衡关系中的重要政策方案。因此，将城市更新内嵌于城市治理体系之中，运用韧性治理的思维方式和政策理念推动城市更新的创新和完善具有重要意义。
  首先，在“发展与安全同构”的层面定位城市更新的政策目标。发展与安全是一体两面，互为条件、彼此支撑，安全是发展的前提，发展是安全的保障。从这个角度出发，城市治理必须要统筹发展与安全，让城市更健康、更安全、更宜居。新冠肺炎疫情、郑州特大暴雨等一系列城市危机与灾害，是对城市治理与城市安全系统的一场大考，城市安全是不容忽视的一大问题。城市更新的对象是城市安全的薄弱环节，因此，有必要在总体国家安全观的指导下，从“发展与安全同构”的层面出发，认识到城市更新不仅要优化空间结构、改善人居环境、保护历史文化，更要以提升城市安全与韧性为己任，回应城市安全需求。事实上，新型城镇化道路就是要建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性的现代化城市，城市更新是实现这一蓝图的重要抓手，提升城市安全与韧性本就是城市更新的目标之一。未来，更需要重视城市更新在提升城市安全与韧性方面的功能，全面认识城市更新的多重目标。
  其次，加强安全性基础设施建设，完善应急管理体系与重大风险防范化解机制。城市功能的提升不能只考虑一般情况，当城市受到冲击时，应对危机并自我恢复是城市功能的核心要义。因此，城市更新需要从安全性基础设施建设、应急管理体系、风险防范机制等全方面考虑。一是切实加强设计城市安全的基础设施系统。对于涉及居民切身安全问题的设施，例如排水、消防、电线等都应纳入基础改造项目中，完善改造标准。将城市更新与海绵城市建设、城市双修相结合，保障居民基本生活安全。二是完善应急管理体系与风险防范化解机制。回应城市安全需求还需要提升城市应急能力，健全城市应急管理体系。因此，健全安全检测机制与预警机制，搭建社区应急体系，健全家庭、居住小区或商业街区与社区、街道、医疗、公安等相关部门的报警响应机制都应是城市更新的题中之义。
  再次，尊重旧城区原有特征，构建共建共享的社会空间网络。一方面，在旧城区空间规划与功能改变中，要考虑到原先生活生产的内在逻辑。旧城区原住民长期以来形成的生活规律与社会关系是一个天然的自组织网络，具有稳定性和互动性，盲目地打破老城区的空间结构反而会导致这种天然的组织网络破碎。因此，在进行功能转换与空间结构改变时，要尊重原有的生活逻辑与彼此间的关联性，维持旧城区的特色而非根除重建。另一方面，合理布局居住区、综合区、商业区、生态区。既要保障功能多元化，也要考虑到自然与人文因素，预留冗余空间，形成系统的、完整的空间网络。
  最后，在城市更新中运用智慧管理系统。智慧治理是实现城市高效、精细治理的重要途径，通过大数据和信息化平台，建立城市更新系统，对城市进行全面体检评估，在城市更新过程中实时监测调控。利用人工智能等新锐科技完善更新技术工具，基于智慧城市管理系统，提高城市服务水平，实现城市精细化管理与服务。智慧化是城市发展的未来趋势，如今城市生活生产已经绕不开互联网、云计算等智慧系统，城市更新不仅要用好智慧系统，更要与城市智慧化相适应，转变土地供应模式，优化城市功能。通过改造、再利用旧工业区、旧厂房空间结构，使其适应现代产业发展，打造现代化办公区域、生活区域与休闲区域，打造智能空间。通过智慧社区建设使老旧小区走向智能化智慧化，实现网络化、精细化管理。（来源：《国家治理》周刊2021年12月第3期）