上官莉娜：数字时代政府治理能力现代化的实践进路

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上官莉娜（武汉大学政治与公共管理学院教授）

  数字技术不仅是新一轮科技革命和产业变革的显著标识与强大驱动力，也推动着人类社会步入数字时代。数字时代的到来不仅给生产生活带来巨大影响，也带来了国家治理体系和治理能力的变革与重塑。2020年3月，习近平总书记在杭州视察时指出，运用大数据等前沿技术推动政府治理手段、模式和理念创新，建设数字政府，是推进政府治理体系和治理能力现代化的必由之路。如何在数字化转型的背景下实现政府治理能力现代化是当前国家治理中的重大议题。
  数字时代需打造“四位一体”治理格局
  政府治理数字化转型不仅是数据深度挖掘利用的过程，也是数字技术持续赋能、广泛赋权的过程。在此过程中，必然面临着规则、法治、伦理等诸多方面的挑战。数字时代的政府治理主张党委领导、政府主导、企业和社会共同参与的治理理念，“对数据的治理”将纳入政策议题，业务架构则趋于平台集约化模式，技术支撑上不断向智慧化升级，这决定了数字时代的政府治理包含了国家、组织、社会和个人等不同层次的价值追求和价值选择。因此，政府治理能力现代化应以民主、平等、回应、开放、共享、法治等价值为导向，形成人民本位、政府归位、社会回位、市场到位的“四位一体”治理格局。
  人民本位强调人民在公共事务治理中的主体地位。提升政府治理能力最终是为了实现人民群众对美好生活的向往，保障和维护人民群众合法权益。人民本位要求将政府对民意诉求的采纳与回应、民众参与意识与参与效能等作为能力建设的重要内容，逐步实现公共服务的精准滴灌和双向触达。
  政府归位强调在政府、社会、市场等多元共治格局中，政府作为“元治理”角色要为各治理主体在治理现代化的进程中指明方向，为市场、社会和公民参与治理提供激励和指引，为各治理主体间的协作共享，为数字技术在治理场域中的应用创造良好的法律与制度环境。通过“技术赋能”与“技术赋权”，积极培育市场、社会力量，不断提升其参与治理的能力并对治理活动进行有效规约。
  社会回位指的是政府治理能力现代化建设离不开社会力量的参与和监督。随着数字技术的发展，社会参与治理、监督治理的可行性与便利性正逐步提高，社会回位要求继续加大社会组织的培育，解决社会缺位和“政府大包大揽”等问题，建立运转良好的政社合作机制和社会监督反馈机制。
  市场到位强调市场作为政府的合作伙伴参与公共事务的治理，与政府一同实现治理能力的互补与压力分担。数字时代的政府治理离不开对专业技术的革新和应用，但在技术开发，专业人力投入以及资金等方面都面临掣肘，因此吸纳互联网企业参与数字基础设施建设和平台运维，既能提高公共服务的效率与质量，又能不断助推数字技术的革新，当然在这个过程中也要警惕政府被“技术绑架”的风险。
  将“发展与安全”贯穿于数字化进程
  习近平总书记在亚太经合组织第二十六次领导人非正式会议上指出，“中国正在大力建设‘数字中国’，在‘互联网+’、人工智能等领域收获一批创新成果”。我国数字技术的蓬勃发展为政府、社会和个人提供了更加低成本、高效率的治理与生产生活方式。随着新技术、新业态、新平台的蓬勃兴起，我国不断以科技创新和数字化变革催生新的发展动能，数字世界逐渐成为独立于物理世界的第二空间，并与物理空间融合共生、相互影响。而数字技术和数字空间在快速发展的同时其弊端也逐渐显现，各种安全隐患层出不穷，对人们的生产生活都造成了一定的影响。除了大众所熟知的隐私泄露、网络监听、大数据杀熟等，还存在“超级平台”垄断、算法歧视、舆情风险、泛政治化炒作等问题。如平台经济与传统经济相比，在产业特征、市场结构等方面均发生了明显转变。平台企业规模的迅速扩张得益于网络效应、规模经济和用户黏性，但也正是由于这些特性，导致平台经济生态中更易出现巨头独大、赢者通吃的局面。他们可以借助数字技术低成本、高效率地延展社会动员能力，甚至掀起全民化的社会运动，超越传统的社会动员能力与范围。
  数字时代的特性也改变了社会群体的交往形式，比如完全陌生的网友可以形成临时团队（如闪现一族、超话粉丝团等），如此，社会群体表达和获取信息都更具选择性，容易导致其对所在群体特定属性信息的成瘾性关注。社会群体的虚拟化、即时化和成瘾性都对实际的社会活动带来政治影响。数字世界中社会生产生活的新模样、新形式、新观念等以不同的方式深刻影响着人们的现实生活，而数字空间也不是法外之地，数字世界的无序性必然会影响物理世界的有序发展。
  正如习近平总书记在不同场合强调的“统筹发展和安全”，我们在加快社会数字化进程中迫切需要调整适于数字时代发展趋势的政府治理体系和治理能力，又要及时构建相应的治理规则体系以规范和重塑治理能力。通过化解因新兴事物发展的不确定性和监管漏洞而产生的各种安全隐患，确保数字世界与物理世界融合共生发展的整体安全与系统安全，确保公民基本权益的维护和保障，才能在世界百年未有之大变局中主动应变、化危为机，用新动能推动新发展，实现政府治理能力现代化。
  理解数字时代的政府治理能力现代化
  数字时代的政府治理是朝着治理主体多元化和协同化的方向发展的，“四位一体”基于人民本位的建设理念，强调政府、市场、社会等多元治理主体的归位、复位与在位。数字时代的政府治理能力现代化离不开政府的引导与培育、市场的支持与激励、社会和民众的监督与参与。多元主体以其自身具有的优势、资源参与治理，多方力量在动态协作中形成相互信赖、稳定的协同关系，成为治理能力提升的关键要素。具体而言，数字时代的政府治理能力势必趋向复合性且更具灵活性，这些能力构成离不开“二性”“三化”的基本要求：
  所谓“二性”，即政府治理能力应对的及时性和治理能力发展的前瞻性。大数据等信息技术使得预防与预警系统渐趋科学与完备，为超时空预测和研判事态发展提供了可能。能力应对的及时性与能力发展的前瞻性，要求治理主体在面对突发或潜在公共危机时及时做好准备并应对自如，甚至能将危机化解于“未发”。对治理能力“及时性与前瞻性”的强调，折射出的是政府反应滞后与预测不足的自我矫正，“及时性与前瞻性”必然成为数字时代反映政府治理能力的重要显性指标。
  所谓“三化”，即能力载体的数字化、能力实施精准化和能力使用合法化。数字化是数字时代信息技术作用的最直观体现。能力载体的数字化主要是指治理主体在借助数字技术、数字资源和数字产品的基础上进行自我管理和公共服务。能力实施的精准化主要是治理主体可以通过大数据对海量个体信息进行汇聚、甄别和深度分析，从而实现对服务对象与公共需求的精准画像，实现资源的精准测量和匹配并进行全程跟踪。政府还能通过大数据技术实现跨组织、跨部门的数据融合和业务互联，助推政府实现精细化管理。能力使用合法化强调在政府治理数字化转型中引导和规范相关治理主体的行为，通过制定相应的法律法规尽快实现数字治理中能力使用有法可依。当然，政府数字治理的复杂性与跨地域连接性等特性使得既定规则也难以有效实现全方位管控，而事无巨细地制定规则又容易限制发展空间，制约人们的创造力。正如习近平总书记强调：“既要提倡自由，也要保持秩序”。对此，能力使用合法化需要在提倡自由与保持秩序中寻找平衡，在合法的范围内最大限度开展治理创新。
  数字时代政府治理能力现代化的实现路径
  构筑多元主体互信互赖的稳定协同关系
  数字时代下政府治理的多元协同与能力支持的多主体、多中心已成为大家的共识，当前我们更应关注多元主体的协同关系。协同行为并不总是成功的，反而往往在实践中陷入困境并趋于失败。因此，如何实现各方力量的最优配置与最大输出是当前需要讨论的问题。数字世界的瞬息万变和错综复杂也使得各治理主体间的关系与权责交错纵横，例如政府既可以是数字技术发展的引导者，也可以是数字技术及产品的购买者；公众既是数字应用的监督者也是消费者和体验者，彼此间可以形成多重叠加的合作、互助及监督关系等。甚至在一些治理领域，各治理主体拥有了以往仅为政府所具备的行政能力，如市场监管、工商管理、社会动员等等。数字时代中产生的许多治理问题往往关乎各方主体的利益，倘若各主体间未能形成互信互赖的稳固协同关系，那么协同行为将很难顺利进行，最终可能陷入发展的泥淖。为了防止因利益混乱博弈或资本裹挟等导致的协同关系失衡或失效，我们需要构筑多元主体互信互赖的稳定协同关系。
  第一，以实现人民利益为发展与协作的轴心。无论各主体在协同治理公共事务中获得了怎样的治理资源、治理工具和比较优势，其根本原则都要坚持以人民为中心。数字时代为部分治理主体带来了前所未有的发展机遇，但仅以追逐自身利益为协同目的，一味地被资本裹挟，偏离实现人民利益的根本价值追求，就容易造成社会不公、政治渗透等重大风险。对此，政府要从意识形态教育、思想濡化、宣传引导等方面入手，培育贯彻数字时代的治理理念和治理原则，坚持以人为本的发展理念，把握以人民为中心的根本目标和方向。
  第二，完善立体化监督体系。立体化监督体系强调在政府治理能力提升中对参与主体的全方位监督。数字技术使得治理过程、治理方式和治理结果等都能留有痕迹，这为治理主体的监督提供了有利条件。我们要积极运用数字技术带来的监督便利性和快捷性，将更多的主体纳入到监督体系中，但要避免痕迹管理走向极端，更不能将“痕迹”当成“政绩”。此外，政府还可以通过建立协同主体间的监督反馈机制，防止因协同中的权力失衡而陷入“命令—服务”的窠臼。
  第三，构建包容开放的互助共享平台。形成互信互赖的稳定协同关系离不开各主体间的信息共享与沟通交流。因此，政府要构建一个包容开放的互助共享平台，让各主体能够进行充分地沟通交流，了解各主体掌握的治理资源及治理诉求，以增加彼此的信任。当前，我国政府关于政务信息开放平台、数据开放平台的建设正稳步推进并初具成效，后续需要进一步完善数据信息开放标准建设，推进信息资源的开放共享，完善信息获取、互动反馈等功能建设。
  填补数字时代相关治理规则的空缺
  数字世界的发展带来了诸多与物理世界不同的发展空间和发展行为，人们对数字世界的认识仍然处于不断深化中，这也为人们规避物理世界的行为规则，狂飙突进地获取数字红利提供了新的场所，从而导致各种新的问题层出不穷。如互联网企业因掌握了大量个体信息而实现数据霸权，通过操控市场形成垄断；部分平台得益于规模经济和用户黏性而产生了头部聚集效应，呈现天然垄断倾向。又如视频拍摄与制作爱好者可以通过发布视频收获一部分观众和粉丝而成为视频自媒体；用户可以在“闲鱼”交易平台上出卖个人闲置物品成为卖家。如此，个体可以不再按照传统准入规则参与到社会生产活动之中，因缺乏相应的治理规则，个体具有了更加自由的行动空间，同时也容易产生诸如偷逃税、假冒伪劣产品横行、谣言散播等问题。因此，如何规范数字世界新兴领域的社会生产行为应引起关注。
  首先，完善相关法律法规。要进一步完善平台反垄断、数据使用、数据收益、网络安全相关的法治建构。对于旧有的规则体系，需要结合数字时代背景下的技术特点与商业模式，进行针对性地创新与修正。在反垄断的过程中执法者要保持适当的谦抑，以免影响平台的竞争潜力和创新发展空间。
  其次，推进配套制度建设。无论是个体行为、组织业态还是技术发展都需要构建稳定的制度框架，规范调整其发展路径以及主体间的关系。要尽快建立针对数字治理领域的科学管理制度，如平台个体准入和资本准入制度，通过准入规则和制度的构建，引导和规范个体在网络空间中的行为，避免资本裹挟引发的各类问题。譬如，可通过完善资本准入追惩机制和舆论管理制度来解决资本在传媒领域的越轨行为。此外，灵活性的制度框架强调制度规则的动态适度修正，如针对不同群体和地域间的数字鸿沟，可以通过及时补充、完善政策措施来化解相关问题。
  借助前沿数字科技为政府治理持续赋能
  当前政府治理能力逐步实现数字化、及时化和精准化都离不开数字技术的应用和支持。我国政府要紧跟信息技术革命的浪潮，推进技术创新与发展，谋求国家竞争发展优势。大型科技企业和科研院所是数字技术发展的主导力量，政府要构建包含企业、高等院校、科研院所等技术研发中坚力量的创新系统，推进多学科交叉融合和交流，主攻当前“杀手锏”技术并为这些创新力量提供资金、人才和管理等政策支持，打造良好的创新发展环境。
  利用前沿数字科技的发展助力政府治理能力提升的同时，还要注重对部分“弱势群体（老年人、残障人士等）”的支持。当前，数字技术和产品的发展往往忽略了弱势群体所面临的技术空间挤压问题。如“健康码”在提升疫情防控效能的同时却给一些老年人带来了生活困境，老年人因不会或无法使用“健康码”而不能乘坐公交车、无法进入公共场所等事件时有发生；又如服务事项的在线办理功能为大多数民众带来了便利，也提升了政府的公共服务效率，但部分弱势群体因缺乏相关知识或支撑条件而无法实现在线办理。因此，在推进数字技术创新发展的过程中，要针对弱势群体研发设计相应的配套功能，如AI语音助手、无障碍浏览功能等。
  如果说科学技术的发展为政府提供了“弹药库”，那么如何运用技术完成治理过程、达到治理目的则是另一个关键问题。如上所述，前沿技术多来自于大型科技企业和科研院所，政府一方面要创新治理模式，如通过政企合作（如PPP、BOT、TOT等模式）、政社合作等将数字技术与治理场景充分结合，再通过技术赋能实现治理创新，从而进一步推动技术的发展，形成一个关乎技术、组织模式和制度的持续性闭环系统，不断推动政府治理能力的提升。另一方面，要加强对公务人员数字技术和信息素养的培育，避免公务人员技术知识与治理知识错配，导致数字技术在政府治理能力中难以发挥其真正的作用。当然，政府也要促进数字技术和治理知识的链接与耦合，避免过度神化技术工具而失去了治理能力本该具有的人性温度和人文弹性。（来源：《国家治理》周刊2022年1月上）