冯绍雷：国际秩序转型视野下的乌克兰危机

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冯绍雷（华东师范大学国际关系与地区发展研究院教授）

  01、危机的动因、进程与特征
  深层背景与直接诱因。从较长期的角度来看，以下三方面的基本变化是乌克兰危机的深层背景。首先，二十多年来，乌克兰国家政治发展方向不定，国内宪政体制多变，国家治理功能衰弱，社会经济长期波动，腐败盛行，民生艰难，这是造成本次动荡的一个长期的内部原因。西方以所谓的“民主与威权”划分世界，企图将乌克兰纳入欧美势力范围的图谋，乃是导致乌克兰危机的重要背景。
  其次，乌克兰地处欧亚大陆东西方文明结合部最西端的特定历史地理位置是危机的又一深层原因。西欧的宗教与政治历史对乌克兰西部地区影响深厚，但基辅本身又是俄罗斯文明发祥地。后冷战地缘政治的特殊背景下，北约与欧盟等西方势力的拓展、俄罗斯的传统影响以及当地传统犬牙交错，在乌克兰突出表现为东西方之间不可遏制的东拉西扯、相互冲撞，使该国成为大国纷争的漩涡。乌克兰难以复制同处欧洲文明结合部地带的其他国家（如瑞士、奥地利等）的民族与区域建构路径。难以规避的既定文明历史背景、西方基于意识形态对国际转型的总体战略设计，都为这场危机作了伏脉千里的铺垫。
  此外，还有一个关键的背景，即俄罗斯与西方的关系。一方面，西方对俄罗斯的成见根深蒂固；另一方面，与20世纪90年代痛苦转型中的萧条虚弱相比，俄罗斯“黄金十年”所获得的国力增长、普京引导的强国精神，使俄罗斯再也不愿以“冷战失败者”的身份与西方打交道，而是急起直追，以牙还牙，以俄罗斯推动的欧亚经济联盟与西方对峙。以上种种暗潮涌动，为乌克兰危机的爆发早早埋下了伏笔。
  乌克兰危机的直接诱因可从三方面分析。其一，“文明离婚”式的苏联解体过程尚未终结，“苏联解体综合征”还深深困扰着艰难转型中的前苏联各国，而美国一直策动“颜色革命”，力推乌克兰、格鲁吉亚加入北约。欧盟在乌克兰问题上采取排他性的“欧盟联系国协定”和“东方伙伴关系”计划，直逼俄罗斯的安全与经济命脉底线，激起俄方的强烈反弹。其二，原来作为欧俄双边关系的“粘合剂”，并有一系列基础设施作为保障的欧俄能源合作体系，因乌克兰过境天然气危机与“页岩气革命”的骤然发生、欧洲政治的代际更替、跨大西洋关系的走向不明等新出现的不确定性因素，正在发生动摇，致使俄欧关系趋于疏离与对立。其三，乌克兰危机过程中多重冲突交织，不光有乌克兰和俄罗斯之间的纷争，有乌克兰东部和西部间的矛盾，有激进极右翼和寡头之间的角斗，还有其他各个政治利益集团之间的复杂博弈。
  危机演化阶段与要点。乌克兰危机出现了先后相继的不同演进阶段。以下就各时段的要点做简要梳理，以便观察事态的发展机理。
  第一阶段，2013年，要点是乌克兰政府从与欧盟谈判转向对俄合作并引发大规模抗议。几乎2013年整整一年，欧盟与乌克兰就“欧盟联系国协定”进行谈判。在欧盟基本不与俄方沟通，不考虑其诉求的背景下，俄罗斯决定以牙还牙，提供大量优惠条件，说服乌克兰加入前苏联国家组成的“欧亚经济共同体”。此阶段，俄欧双方都将乌克兰置于排他性竞争的背景之下。一方面双方对各自战略意图的实现都寄予过高期望；而另一方面双方对各方民意反应和内外复杂互动，都没有做好应有的准备。
  第二阶段，2014年初至2014年2月下旬，要点是2014年2月22日发生政变。2014年1月下旬，尽管当局作出包括恢复2004年宪法规定的总统制、赦免抗议活动参与者法律责任、与反对派共同组成联合政府等一系列让步，民众示威高潮依旧，并于2月16日占领政府大楼，2月18日发起更大规模示威，导致大批警察受伤，部分民众和警察身亡。其间，美国加大干预，并力促欧盟联手对亚努科维奇政权施压。内外夹击下，因执政阵营内部反戈而走投无路的亚努科维奇，不得不在2月21日与反对派签署全面退让的政治协议，并邀请德国、法国、波兰，以及俄罗斯见证。然而，在一天内，这一为各方所确认的协议墨迹未干，便被更为激进的反对派发动的带有暴力性质的政变所推翻。继而，亚努科维奇出走，季莫申科获释，乌克兰组成亲西方的过渡政府。
  第三阶段，2014年2月底至3月底，要点是克里米亚宣布独立并加入俄罗斯。2月23日，乌克兰议会宣布废除《国家语言政策基础法》，取消俄语的官方地位，遭到俄方反对。3月6日，克里米亚议会通过决议，宣布克里米亚将以联邦主体身份加入俄罗斯联邦。3月16日，克里米亚经全民公决提出了加入俄罗斯的要求。3月18日，俄罗斯总统普京发表重要讲话，高调支持克里米亚的独立和回归俄罗斯的要求。3月27日，第68届联合国大会通过有关乌克兰问题决议，声明对乌克兰主权和领土完整的承诺，敦促各方通过直接对话和平解决乌克兰危机。
  第四阶段，2014年4月，要点是乌克兰东部地区动荡，日内瓦协议达成。在克里米亚局势催化下，2014年4月上旬，乌克兰东部地区相继出现动荡局势，哈尔科夫、卢甘斯克、顿涅茨克等地先后提出仿效克里米亚的或是独立、自治，或是加入俄罗斯的要求。西方开始制裁俄罗斯。4月17日，俄罗斯、美国、欧盟、乌克兰四方外长在日内瓦举行会谈，要求各方停止对抗，并就缓和乌克兰局势达成一项协议，但该协议并未取得实际进展。
  第五阶段，2014年5月初至7月上旬，要点是2014年5月25日乌克兰大选，同年6月6日在诺曼底登陆70周年纪念仪式上多国首脑进行危机以来首次会见。乌克兰东部、南部和基辅政权的对抗态势进入白热化。俄方对于乌克兰东部地区要求自治和归并俄罗斯持谨慎立场。5月7日，普京有条件地支持乌克兰总统大选。5月25日，乌克兰总统大选，“巧克力大王”波罗申科首轮当选后，表示出和解意愿，但是，拒绝与东部亲俄势力和谈。6月6日，在诺曼底登陆70周年纪念仪式上，普京与西方首脑以及波罗申科举行自乌克兰危机以来的首次会见。6月7日，波罗申科发表就职演说，决意加入欧盟，表示不会实行联邦制，坚持打击乌克兰东部的分离武装，并强调乌克兰语为唯一国语。乌克兰危机形势未见缓和。
  第六阶段，2014年7月中旬，要点是2014年7月17日马来西亚一架波音777客机在乌克兰靠近俄罗斯边界坠毁。在乌克兰东部形势依然胶着的背景下，“7·17”马航客机坠毁事件成为一个重要转折点。在西方迅速发起的舆论攻势之下，俄罗斯面临巨大压力。美国施加强大压力说服德国和其他盟国，于8月初开始实施冷战后西方联手对俄的最严厉制裁。俄罗斯遂以禁止西方农产品进口报以反制。局势再次陷入白热化境地。
  第七阶段，2014年7月下旬至8月底，要点是2014年8月中旬俄罗斯提出人道主义援助，8月中下旬德法俄乌外长举行四方会谈。7月下旬，借助马航事件的舆论环境，乌克兰政府军加大对亲俄民间武装的打击力度，波罗申科要求在两周之内解决东部问题。乌克兰东部民间武装接连遭受重创，平民遭受严重伤害，顿涅茨克和卢甘斯克民间武装占领区域日渐收缩与被切割。8月初，俄罗斯提出以人道主义援助进行解救，经过国际协调，多方达成初步共识。8月17日，德法俄乌外长举行四方会谈，围绕人道主义援助进入乌克兰的路线、东部停火等问题，再次进行艰难协商。然而，危机出现一线转机之际，乌克兰东部民间武装突然公开披露，俄方向其提供装备并帮助人员训练。俄罗斯官方对此予以否认。同时，乌克兰极右集团发出最后通牒，要求24小时内改组乌克兰内务部，释放日前被捕的广场抗议同伙，否则，将以发动武装暴动相抗争。乌克兰局势仍然高度紧张。
  第八阶段，2014年9月至2015年2月，要点是“明斯克协议”。乌克兰顿巴斯地区2014年4月爆发流血冲突，随后乌克兰政府在东部地区进行“反恐行动”。同年9月5日，由乌克兰、欧洲安全与合作组织（简称欧安组织）、俄罗斯（此三方被称为“三方联络小组”）与乌克兰东部民间武装签署了《明斯克议定书》。2015年2月12日，三方联络小组与乌克兰东部民间武装签署了名为《履行明斯克协议综合措施》的文件，此文件被广泛称为“新明斯克协议”。该协议旨在推动当年年底前实现全面停火、制定和执行新的排雷计划、撤出部队和装备、释放和交换被扣人员等目标与工作。各方表示愿意在“诺曼底模式”（法国、德国、俄罗斯、乌克兰四国各层级磋商）和三方联络小组的框架下，为顿涅茨克和卢甘斯克地区享有地方自治特殊地位的法律安排寻求共识。虽该协议还有许多模糊之处，此后其主要条款也并没有得到真正落实，但是，该协议给缓解冲突带来了希望。
  第九阶段，2015年3月至2019年4月，要点是“明斯克协议”后各方力量多年博弈和持续胶着。新明斯克协议签署后，2014年11月，乌克兰东部“卢甘斯克人民共和国和顿涅茨克人民共和国”（以下简称“两共和国”）举行领导人和议会选举。2015年3月18日，波罗申科签署关于顿巴斯个别地区地方自治特殊制度的法律修正案。乌克兰民间武装称，因该修正案违反新明斯克协议中规定应与“两共和国”代表就所有与选举相关问题进行协调的第12条，故对此修正案不予承认。同年4月17日，美国约300名来自陆军173空降战斗旅的伞兵抵达乌克兰。俄方指责，美方此举违反新明斯克协议。2015年起，俄乌双方多次就派遣维和部队事项进行谈判，均无果而终。在此期间，俄罗斯与北约的对峙不断升级。2016年2月，欧安组织的无人机画面显示，反政府武装部署自行多管火箭炮。2017年12月，美国政府批准向乌克兰提供反坦克导弹等致命性武器计划。双方互相指责对方违反明斯克协议规定。2018年1月，乌克兰议会通过“顿巴斯重新一体化”法案，该法案将俄罗斯称为“侵略国”，将顿巴斯认定为“临时被占领土”。俄方称“该法案已葬送明斯克协议”。同年11月，乌克兰外交部发表声明，对“两共和国”地方领导人和议会选举不予承认，并称其是对明斯克协议的破坏。2014年至2019年，美国向乌克兰拨款超过13亿美元。2020财政年度，美国计划向乌克兰额外拨款2.5亿美元以作军援，还另外拨款近6亿美元用于对抗中俄影响力。在此阶段，俄乌刻赤海峡冲突，《乌俄友好条约》被乌克兰废止，乌克兰东正教会脱离俄罗斯东正教会独立，乌克兰将加入北约和欧盟写入宪法修正案并生效。作为回应，俄罗斯向乌克兰“两共和国”居民发放护照。双方抗衡态势未见缓解，并时有激化。
  第十阶段，2019年5月至今，要点是2019年5月20日弗拉基米尔·泽连斯基就职乌克兰总统后的合作与抗衡。“政治素人”泽连斯基就职总统后，乌克兰危机一度呈现缓解迹象。此前，俄罗斯总统普京对美国前国务卿蓬佩奥表示，愿意全面恢复与美国的关系；而美国虽在2017年《美国国家安全战略报告》中称中俄为“主要竞争对手”，但在地区冲突和双边问题上仍需与俄罗斯协调沟通。5月22日，普京与法德领导人通话，以推进执行明斯克协议。然而，俄乌双方就东部问题的立场仍有明显差异：普京坚持明斯克协议是解决冲突的唯一途径，要求乌克兰必须履行明斯克协议；而泽连斯基则坚持在收回克里米亚、不给东部冲突地区特殊地位的前提下进行谈判。在俄罗斯和乌克兰原则立场无法妥协的前提下，双方本也可就停火、交换战俘、改善争议地带基础设施、必要时派遣维和人员等进行谈判，但是，在俄罗斯与美欧关系没有根本改变的情况下，危机始终难见松动。2019年12月9日，俄乌法德领导人出席“诺曼底模式”四国峰会，寻求解决乌克兰危机，20天之后乌克兰与乌东民间武装全面交换战俘，但俄乌双方在一系列问题上的立场未见根本改变。2020年年初、2021年春夏，乌克兰东部地区在大国关系变化的背景下又呈紧张局势。
  乌克兰危机进程的几个突出特点。其一，本次危机的角色众多，既有传统主权国家行为者，又有代表来自不同历史文明背景的利益群体；既有自诩为当下国际秩序代表者（美国、欧盟），又有被指为现存体制的“修正派”（俄罗斯）；既出现了联盟方式的行动集体（如北约和欧盟），也存在着大量抵制“选边”、倾向于中立的政治单位（如中亚诸国，以及俄罗斯之外的金砖国家等）。出场角色的纷繁复杂，反映了这场危机包含多向度的政治与历史内涵，也大大增加了危机处理的难度。
  其二，危机过程一波三折，复杂而多变：不但各方立场和战略随着各个阶段的问题导向因时而异，而且，诸如马航事件的突然发生、秘密外交和公开行动的相互交织、媒体战中的真相和谎言的真假难辨等，也使得整个危机处理过程扑朔迷离。加之各国政要虽然一边通过热线直接对话，但是一边又恶语相伤，极大影响着国家间信任，使大国关系受到严峻考验。
  其三，冲突中各方存在大量“迎头相撞”的高度风险。以欧盟、美国、乌克兰为一方的总体实力要高于俄罗斯，而俄罗斯不甘示弱，在遭受制裁压力下其军备建设反而加强。鉴于全球化受阻，但依然前行的特定历史背景，这场冲突的当事各方远不似战争时期或冷战时期那样非敌即友；而是各方在争夺中呈现出甚多亦敌亦友、相互影响与掣肘，其间利益与价值取向的关系结构非常复杂。这场危机迁延时日绵长，一时一地中难分伯仲。
  其四，危机牵动全球秩序的走向、欧亚地缘政治格局的重塑、民族国家地位、大国间缓冲地带的存在、区域合作和安全构架，以及对一系列世界事务中关键性问题，如冷战、遏制、制裁、结盟、中立、国际干预、国内制度变迁和对外政策相关性等的重新认知，同时事关“国际转型”所涉及的国内转型、国际秩序、国家间关系这三个关键问题。因此，这场冲突的辐射效应将扩散至未来国际关系的各个环节和方面，影响会相当广泛而深远。
  02、乌克兰危机的影响
  乌克兰危机持续的时间，远远超过危机爆发时人们的估计，同时，危机带来的对峙与破坏也深深影响着各个方面。
  大国恶性竞争长期延续。首先，美国和欧盟对俄战略均有各自背景与考量。从乌克兰危机后的态势来看，美国在对俄战略上志在必得，有其客观背景。21世纪20年代以来，美国在中东插手引起局势动乱，重返亚洲难以进一步得手，唯有乌克兰事件可能是显示其外交策略有所进取之所在。另外，切断俄罗斯与欧盟的联系也是美国的一个深层战略考量。美国精英层和各大智库间的激烈争论，并没有阻止新保守主义和民主党阵营在反俄问题上的联手崛起。相形之下，以基辛格和布热津斯基为代表的较为稳健的力量主张在欧洲敏感地带保持势力均衡的传统政治观点，明显被边缘化，无法阻挡美国对俄强硬派的声势。
  其次，从美国和欧盟对乌克兰的政策目标及其实施状况来看，有以下三种情况。
  第一，美欧一致推进的政策领域。这些政策是基于美欧近似的地缘政治与意识形态立场。乌克兰危机发生后，美欧共同致力于恢复乌克兰领土和主权完整，不承认俄罗斯对克里米亚的主权，并鼓励俄罗斯通过明斯克协议解决顿巴斯冲突。同时，美国及其盟友也对俄罗斯在乌克兰的行动采取了报复性行动。多年来，华盛顿对数百名俄罗斯人以及俄罗斯的一些经济部门实施了制裁，涉及国防、能源和金融等领域。欧盟、澳大利亚、加拿大和日本也对俄罗斯实施了类似的惩罚措施。
  第二，政策具体实施过程中，美欧各有侧重。对美国而言，乌克兰是其对外援助首选目的地，美国平均每年向其提供2亿多美元援助，且为回应俄罗斯的干预，华盛顿加强了对乌克兰政府的支持，每年提供6亿多美元的发展安全援助。美国军方为乌克兰提供训练和装备，包括狙击步枪、手榴弹、发射装置、夜视设备、雷达和反坦克导弹。北约每年与乌克兰举行联合演习，包括“海风”联合海上军事演习和快速“三叉戟”多国军演等。正是在这样的支持下，尽管乌克兰不是北约成员，但是其通过宪法确认了最终成为北约正式成员国的目标。可见，在乌克兰与对俄政策问题上，一定程度而言，美欧双方有“红脸”与“白脸”之分。
  第三，美国与欧盟在对乌克兰政策目标上有着明显的背离之处。其一，2020年6月，疫情平稳后，特朗普曾有意重启八国集团（简称G8），因在乌克兰危机中七国集团（简称G7）曾无限期地将俄罗斯从其中除名。然而，当特朗普企图邀请俄罗斯重返八国集团，不光欧盟国家反对，连俄罗斯自己也表示异议。其二，美国对俄欧合作的“北溪-2”天然气管道项目施加了很大压力，特朗普称该项目将会赋予俄罗斯更大政治影响力。2019年年末，华盛顿对参与管道建设的公司实施制裁。美欧间的这一分歧深刻影响美欧传统关系。其三，美欧的国内政治在乌克兰问题上发挥的作用不同。近年来，美国民主党与共和党围绕特朗普是否曾利用乌克兰问题打击竞选对手拜登展开了激烈争论；而欧洲总体而言，并没有这样毫无节制的国内纷争以影响重大外交决策。
  总之，美国对俄罗斯态度总体强硬，但时有变化；欧盟意欲独立应对，但掣肘过多；俄罗斯不愿让渡红线，有其深层考量。三者不同态度的背后，乃是美国依然握有超越所有“玩家”的强权在手，而欧洲靠的是组织与协调这套“软功夫”以“尽地主之谊”，俄罗斯则犹如被逼到墙角的困兽，但仍有以牙还牙、持续博弈的强劲能力。因此，俄罗斯与西方在乌克兰问题上的对峙状态，不光出于意识形态，还很大程度上源自地缘政治的抗争，更有各方面之间千丝万缕的利益抵充与交合关系的影响。即使在局部问题上，或者在短时期内各方关系会有所调整，但是一个较长时期的抗争状态似难以改变。
  乌克兰国内格局难以出现转机。乌克兰危机爆发后的七八年来，形势出现比较大的变化。乌克兰民众近年来愈发亲近欧美，但同时对俄罗斯态度大幅疏远，此情况不利于任何可能的妥协。即使近年来乌克兰民众对俄罗斯的好感有所回升，也远远没有达到危机之前的亲西方与亲俄民意两者旗鼓相当的水平。因此，从近期看，并没有任何使各方妥协以解决乌克兰危机的可能。
  俄罗斯面临持续挑战，但依然有强劲的抗衡能力。无论是持有何种立场，也无论做怎样反思，俄罗斯围绕乌克兰问题总体而言具有强劲而持续的抗衡能力是显而易见的。
  争议地带存在诸多困境。首先，乌克兰危机成为自20世纪90年代南斯拉夫战争以来欧洲最大的人道主义灾难。战争对交战地区的影响是毁灭性的。当地数万家企业被迫关闭，抢劫、走私等犯罪层出不穷，大量基础设施遭到破坏，顿巴斯地区成为世界上第三大地雷污染区，其面积约16000平方公里。其次，乌克兰东部地区经济遭受重创。在整个乌克兰空间经济中，顿巴斯所占比重超过一半，其中包括非政府控制领土的经济剩余。所有证据都表明，顿涅茨克和卢甘斯克的生存完全依赖俄罗斯，不仅在军事上，而且在经济上，两地区超过90%的行政管理公共开支都源自俄罗斯。两地区不管作为一个整体，还是作为两个独立地区，在经济上和人口结构上都不具备足够基础，不可能成为一个在经济和物质上可持续的独立小国。两地区严重依赖俄罗斯，实际上由俄罗斯跨部门委员会正式管理，该委员会扮演了“影子政府”的角色。总之，这是一场关系地缘政治、观念竞争、地方利益等多方面因素的冲突，需要从多重视角加以审视。
  03、若干启示
  乌克兰危机反映出进入21世纪第三个十年的一个重大问题，即如何看待危机与世界秩序的相互关系问题。大体有三种态度，一种是如茨冈科夫所言，听任危机发展到国际力量对比逆转、国际转型发生根本转折的时候，以待一并解决。第二种，等不及力量对比逆转、国际转型根本转折的到来，已急于利用危机取得优胜。实际上，以乌克兰危机当前局面而言，这种立场既有巨大风险，也无实际可能。第三种，以积极理性的态度处理危机，旨在推动国际转型进程的良性与稳健。鉴于当前面临的总体性危机——新冠肺炎疫情、大国关系、世界经济，以及若干国家内部政治危机——的不确定与难以把握的前景，显然，任何毕其功于一役的急躁冒进，以及听任事态摆布的无所作为，都不可取，唯有理性调解处理危机，才可能为国际转型的稳妥行进创造条件。
  最后，从危机本身来看，乌克兰危机并非是一场简单的地区危机，而是当代信息社会条件之下，包含着国家政治建构、民族文化认同、区域与全球治理模式、大国间相互关系等各个方面的一场综合性危机。可以认为，这是当前全球总体性危机的一次重要预演。因此，这场危机不能以简单的地区危机处理办法草草应对，而必定是需要一个包含各方利益与意愿，统摄各个领域复杂需求与可能的总体性解决方案，才可能找到出路。然而，对此，各方未必都已经作好充分的准备。（来源：《学术前沿》杂志2022年1月下）