单菁菁：创新优化县域生态环境治理体系的关键点

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单菁菁（中国社会科学院生态文明研究所研究员，中国社会科学院大学教授）

  2012年，党的十八大首次将生态文明建设纳入中国特色社会主义现代化事业“五位一体”总体布局，作出了大力推进生态文明建设的战略部署。2017年，党的十九大报告进一步提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，将生态文明建设提高到构建“美丽中国”的新高度。我国从20世纪70年代开始逐渐重视生态环境保护工作，但由于长期“重城市、轻农村，重工业、轻农业”，导致城乡生态环境失衡问题日益凸显。从环境生态学角度看，城乡生态环境是不可分割的整体，统筹城乡生态环境治理是生态文明和美丽中国建设的迫切要求。县域是我国最基本的行政单元，是连接城市和乡村的结合点，以县域为枢纽和平台统筹城乡生态环境治理，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，也是建设生态文明和美丽中国的重要基础。
  县域生态环境治理进展
  十八大以来，在习近平生态文明思想指导下，我国围绕县域城乡普遍存在的水、气、土、垃圾等环境污染突出问题，逐步加大县域生态环境治理力度并取得显著成效。
  全面打响碧水保卫战。在国家层面推进各省编制县域农村生活污水处理规划，截至“十三五”末，除新疆、西藏外，全国29个省份全部完成了县域农村生活污水处理规划编制工作。广泛开展集中式饮用水水源地规范化建设，全国10638个农村“千吨万人”水源地全部完成保护区划定。积极开展水环境专项整治行动，加强污水收集处理设施建设，在县、乡、村全面落实河长制，强化水环境管理。“十三五”期间，全国废水主要污染物——化学需氧量从2015年的2223.5万吨降至2019年的567.1万吨，氨氮从260.4万吨降至46.3万吨，总氮从2016年的123.6万吨降至117.6万吨，总磷从9.0万吨降至5.9万吨。其中，作为重点治理的农业源废水污染物无论是排放量下降速度还是下降强度均超过工业源，呈现出快速大幅减少的良好态势（见表1）。

  着力打赢蓝天保卫战。加快推进能源结构转型，进行燃煤大机组超低排放改造，加快整治或淘汰燃煤小锅炉。持续推进企业节能减排，对散乱污企业实行动态清零，坚决淘汰落后产能。加大工业污染治理力度，开展重点行业挥发性有机物治理，强化厂矿企业物料堆场的粉尘治理。推进露天矿山综合治理，严格管控农村地区的秸秆露天焚烧。根据不同地区的突出问题，有针对性地开展大气污染防治专项行动。如在京津冀地区狠抓控煤、控尘、控车、控工业污染、控新建项目污染等“五控”治理，采取“城镇化改造上楼一批、拆除违建减少一批、炊事气化解决一批、城市管网辐射一批、优质燃煤替代一批”等方式推进农村地区“减煤换煤”工作。截至“十三五”末，京津冀及周边地区基本完成生活和冬季取暖散煤替代。
  持续开展净土保卫战。县域土壤污染防治的关键是控制农村地区化肥、农药的过量使用，我国从2015年全面开启农业面源污染治理，开展化肥、农药使用量零增长行动。2017年进一步聚焦重点领域和关键环节，启动实施了果菜茶有机肥替代化肥、东北地区秸秆处理、畜禽粪污资源化利用、农膜回收等农业绿色发展行动。农药投入量、农用地化肥在2014年和2015年先后达到峰值后开始下降，于2017年提前三年实现农药、化肥使用量零增长目标。2020年，我国农药、化肥使用量分别比峰值时期减少42万吨和772万吨（见图1）。

  水稻、小麦、玉米三大粮食作物化肥利用率达到40.2%，农药利用率达到40.6%，分别比2015年提高5%和4%，畜禽粪污综合利用率达到75%，顺利完成《土壤污染防治行动计划》（“土十条”）提出的到2020年“受污染耕地安全利用率达到90%左右”和“污染地块安全利用率达到90%以上”的治理目标。
  扎实推进垃圾治理攻坚战。积极推进工农业生产废弃物无害化处理和资源化利用，努力从源头推进垃圾减量化和资源化。开展农村垃圾集中清理行动，全面加强农村生活垃圾治理，大力推行“村收集、乡/镇转运、县处理”的城乡垃圾一体化处理模式。截至2020年全国城市生活垃圾无害化处理率达到99.3%，实行农村生活垃圾集中收运处理的行政村比例超过90%，共计15万个建制村完成了生态环境综合整治工作，人民群众的生态环境获得感显著增强。
  县域生态环境治理中面临的权责困境
  总体来看，十八大以来我国县域生态环境治理取得长足进步，但在主体责任划分等方面仍然存在一些突出问题，主要表现在以下几个方面：
  政府生态环境治理监管责任落实不到位。首先，部分领导干部思想认识不到位。在传统政绩观的影响下，一些地方政府和部门领导依然秉持着“经济发展优先”甚至“唯GDP导向”的传统思维，对生态环境保护的重要性认识不足，甚至认为生态环境治理是地方经济发展的“包袱”，是“赔本赚吆喝、费力不讨好”的事情。因此，对于生态环境治理工作重视度不够、主动性不强、积极性不高，存在重形式、走过场、被动治理、敷衍应付等现象。特别是当经济发展与环境保护存在冲突时，往往为发展经济而忽视环境乃至牺牲环境。例如，一些地方政府在招商引资时往往更加关注企业的纳税能力，而对其环保性重视不足。以至于随着城市地区环境门槛的不断提高，一些污染型工业向县域地区转移的趋势日益加剧，工业“三废” （废水、废气、废渣）排放已成为影响县域生态环境质量的重要因素。其次，生态环境治理方式简单粗放。一些地方政府对于生态环境治理缺乏深入思考和长远规划，生态环境管理职能未理顺，生态环境治理制度不健全，对于出现的环境问题往往“头痛医头、脚痛医脚”，或者以罚代管、一罚了之，导致生态环境治理短视化、碎片化、简单化。最后，生态环境监管能力有待提升。目前我国大部分县域地区生态环境监管能力依然较为薄弱，部分领域监管手段和监管方法较为落后，例如，生态环境信息依靠实地采集、生态环境问题依靠群众举报等，使得很多生态破坏、环境污染行为不能被及时发现并得到有效遏制。
  企业治污减排主体责任履行不到位。一是大企业治污减排动力不足。由于很多污染大户也是纳税大户，为保住地方经济发展和财政“钱袋子”，一些地方政府对这些企业的违法违规行为往往“睁一只眼闭一只眼”，环境执法偏松偏软，对企业环境违法行为的处罚额度低、流程长、反应慢，使企业违法排污的成本普遍小于其违法排污的收益，即企业守法成本高、违法成本低。因此，一些大企业宁愿受罚也不愿意治理，违法违规、超标超量排污现象屡禁不止，对县域生态环境造成极大破坏。二是中小企业治污减排能力不足。企业实施治污减排，既需要环保技术和清洁生产技术的支持，也需要环保设备和环保资金的投入。近年来，我国经济发展总体处于下行周期，企业特别是中小企业的生存和发展面临着很大压力，很多中小企业既不具备治污减排的能力，也无力承担治污减排的成本.
  居民生态环境保护意识和行动不到位。相对于城市居民，广大农村居民文化水平普遍较低，接受的生态环境教育较少，生态环境保护意识较为薄弱。在县域生态环境治理中，大多数居民更多的是被动接受生态环境保护的动员和监管，缺乏主动参与的自觉性和自主性。例如，虽然目前我国90%以上的行政村都建立了生活垃圾集中收运处理系统，但村民随手乱扔垃圾、随意丢弃农膜、“屋内现代化、屋外脏乱差”的现象仍然较为普遍，农村生活垃圾无害化处理率依然处于较低水平。又如，很多农民仍然固守“庄稼一枝花、全靠肥当家”的惯性思维，习惯于依靠农药化肥的高投入来维持农业生产，而对于农业新技术、新产品、新肥料的接受能力较低。因此，虽然近年来我国农药、化肥使用量持续下降，但总体上仍处于高位，而农膜使用量相较于本世纪初更是大幅增加了95.8万吨、是2001年使用量的约1.7倍。农药、化肥、农膜的长期高投入使用对我国农村生态环境系统造成了不可忽视的累积性影响和严重危害。
  生态环境损害责任追究制度执行不到位。目前，我国已初步建立了领导干部环境保护责任离任审计制度和党政领导干部生态环境损害责任追究制度，但一些地方在进行环保追责时往往避重就轻、流于形式，使得部分地方主官在生态环境保护方面的责任感、紧迫感、压力感不强，导致生态环境治理慢作为、假作为、不作为。
  创新县域生态环境治理的对策建议
  企业和居民是环境污染物的主要生产者和排放者，对保护生态环境负有主体责任，而地方政府对居民环保意识和企业环境合规负有引导和监管责任。县域生态环境问题的产生既有居民和企业主体责任的缺失，也有政府督导监管责任的失职。为此，必须从政府、企业、居民等不同层面入手，坚持系统发力、统筹谋划、综合治理，创新优化县域生态环境治理体系。
  一要理顺政府部门生态环境治理机制。国家生态环境保护战略能否落到实处，关键在于政府部门和领导干部。中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确，地方各级党委和政府对本行政区域生态环境保护工作及生态环境质量负总责。第一，以系统观、综合观、长远观做好县域生态环境治理规划。山水林田湖草沙是生命共同体，牵一发而动全身，因此生态环境治理具有很强的系统性、综合性、复杂性。必须科学制定县域生态环境治理规划，在发展理念上强调“绿水青山就是金山银山”，在规划原则上凸显“统筹发展与安全”“人与自然和谐共生”，在规划目标上追求生态环境效益、经济效益、社会效益相统一的可持续发展，在治理手段上灵活采取经济、行政、法律等多元方式。总之，要以科学规划指导县域生态环境治理。第二，构建责权利明确、监管有力、响应及时、协调联动的生态环境治理网络。生态环境治理是一个系统工程，涉及生态环境、自然资源、交通、住建、水利、水务、公安等多个部门，要打破过去职能部门责权不明、条块分割、“九龙治水”等现象，借鉴一些地区的成功经验，探索构建“1+M+N”的网络化县域生态环境治理新模式。“1”即在县级层面建立生态环境网格化治理中心，作为县委直属机关，全面负责牵头组织实施县域生态环境的综合治理；“M”即生态环境、自然资源等涉及生态环境治理的各相关职能部门，在中心的统一指挥协调下，按各自职能开展工作；“N”即在各乡镇层面成立生态环境治理网格化大队，具体承担辖区内的生态环境治理执法工作；遇到重大问题、复杂问题，则由中心协调各有关部门共同协商、联合处置、形成合力。第三，创新构建有利于生态环境保护的政绩考核体系。合理提高环境绩效考核权重，适当下调经济指标的考核权重，把生态环境治理落实情况作为地方领导干部奖惩任免的重要依据，严格落实生态环境损害责任追究制度，通过对地方政府的环境绩效进行考核和奖励，对造成生态环境破坏的失职行为严格追责问责，敦促地方政府真正把生态环境治理责任落到实处。
  二要全面激活企业环境保护主体责任。大量研究和实践表明，合理的政策体系对于促进企业节能减排治污、加强生态环境保护具有显著的正向作用，政府要发挥好宏观政策的引导激励作用。第一，科学制定并适度提高环境规制标准，使之既能激励企业治污、绿色创新，又能对地方政府和部门严格执法产生促进作用。探索改进企业排污收费方法，运用经济手段把外部不经济内在化，倒逼企业为降低成本、提高效益而主动治污减排。第二，构建企业治污减排的政策支持体系。建立由中央政府主导的企业治污减排补贴机制，降低企业治污减排的成本和负担，同时从财政、税收、金融、市场准入等方面全面加强对企业治污减排的政策支持力度，并将政策重点由对大企业的“锦上添花”逐步转向对中小企业的“雪中送炭”。第三，建立健全企业环境保护信用体系。将环保信用纳入企业信用征信体系，对企业环境违法、环保失信、“环保老赖”等行为进行信息披露，构建守信激励和失信惩戒机制，对环保失信企业视其情节严重程度采取限制或禁止市场准入等措施，如对“环保老赖”企业采取禁止参与政府项目投标、禁止取得政府土地供应、禁止参与政府采购项目、依法退出政府优惠政策、暂停发放安全生产许可等处罚。结合企业环保征信推进实施绿色金融政策，对环保失信企业采取限制贷款、提高贷款利率、限制发行企业债券等，利用市场力量倒逼企业加大环保投入，激活企业环境保护主体责任。
  三要夯实县域生态环境治理的社会基础。要把提高全社会生态文明意识作为夯实生态环境治理工作的重要基础，灵活运用报纸、电视、网络、微信公众号、社区、学校等多元途径，采取通俗易懂的方式向县域居民广泛宣传生态文明理念，进行生态环境教育，传播生态环保知识，以“保护共同家园”为纽带，以“共建、共享、共赢”为号召，强化县域居民自觉参与生态环境保护治理的认同感和责任感，推动县域生态环境治理由政府主导向全社会参与转型。
  四要筑牢县域生态环境治理的制度保障。第一，不断完善县域环境保护监管执法制度。将重污染企业、环保失信企业等列为重点监管对象，加大日常环境监管力度，提高抽查比例和频次。对屡教不改或限期整改不到位的环保失信企业，依据新环保法采取累进制加大处罚力度，坚决实施按日累计罚款且罚无上限，直至依法关停，大幅提高其污染违法成本。第二，建立和完善多部门联合执法、联合惩戒机制。通过环保征信、备忘录等机制，由环保主管部门将企业环境守法情况同步披露给工商、税务、银行、证监会、保险公司、法院等相关部门，加强多部门联合执法和联合惩戒，破解环境行政执法难等问题，筑牢县域生态环境治理的制度保障。
  五要提高县域生态环境治理的科技支撑能力。第一，加强对环境部门监察管理的技术支持，运用红外识别、卫星遥感、无人机、大数据、云计算等现代科学技术，进一步提高环境部门的生态环境监察管理能力，及时发现问题、解决问题。第二，搭建资源共享的信息技术服务平台。生态文明建设和“双碳”目标背景下企业节能减排治污和绿色转型发展，所需的技术创新和技术投资远远超出常规发展范畴，亟需构建政府主导、资源共享的县域生态环境治理信息技术服务平台，为企业特别是中小企业绿色转型发展提供信息、技术、人才等服务，助力企业特别是广大中小企业提高治污减排能力。（来源：《国家治理》周刊2022年2月下）