关注农村污染治理中的制度、 技术和财务需求

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朱玲

    自2018年以来，乡村振兴战略中有关养殖业污染治理、厕所革命和生活垃圾管理的行动计划逐步落实、成效显著。针对行动计划的进展，我们中国社会科学院经济研究所课题组于2018-2019年间，在河南、湖北、广西、浙江和宁夏五个省（自治区），对九个县的20多个环境整治示范村做了典型调查。注意到，无论是在畜禽粪污处理装备补助，还是在无害化卫生厕所修建和生活垃圾处理投资上，财政补助都发挥了明显的引导和激励作用。然而就这些公共行动的可持续性而言，还需要从制度和技术层面予以强化，对村庄新增的准公共服务供给予以常规化的财政补助，以保证供给质量达到社会期望的水平。
    在传统的乡村废弃物循环模式被工业化瓦解的情况下，对粪污和垃圾的收集、清运和处理流程加以标准化管理，无异于新增一项社会经济改造工程。在启动和推进过程中，都需明晰谁是污染制造者，谁是受益者，二者是否都应付费？怎样支付？对于污染控制中的公共产品和服务，由哪一级政府承担费用？怎样做预算？怎样筹资？在政府投资中如何考虑效率和公平？政府对污染控制项目的干预，当然不止出资一个手段，还有制定法规、提供服务和跟踪监督，等等。这些因素，在《农村人居环境整治三年行动方案》的实施中均已顾及。
    以污染治理和环境保护理念为基准的法律法规，构成了乡村废弃物管理的制度框架。在此框架下，各级政府制定的行动方案和指导意见等政策性文件，成为动员、组织和落实废弃物管理制度的初始推动力。自2017年中共“十九大”提出乡村振兴战略和中央政府制定《农村人居环境整治三年行动方案》以来，涉及养殖业污染治理、厕所革命和生活垃圾管理的政策文件密集出台。一方面，明确与之相关的政府职能部门责任，以及所涉机构、企业、住户和个人的行为规范；另一方面，设定技术标准、管理流程、行动计划及执行和监督措施等等。与此同时，政府各职能部门以前所未有的行政力度，自上而下地推动行动计划的落实。
    行动计划的实施，首先从观念的改变启动。这也是社会动员的第一步，否则很难设想这一深刻的乡村改造会有良好的开端。无论是养殖业污染防治，还是厕所革命和生活垃圾管理，都伴随着当代环境保护理念的启蒙和传播。县乡政府和村委会不但把行动理念和计划执行步骤，用简洁明了的语言知会辖区内所有的乡村企业、农民和住户；而且还把行动计划包含的关键信息送入中小学校园，以促使学校将环境教育和污染防治实践相结合，并进而影响学生家长。其次，在每一专项行动的推进过程中，地方政府都引入了科研机构和高等院校的科技支持、企业的工艺创新和社会资本的参与。与废弃物管理相关，乡村地区新增的或扩展的行业和就业岗位应运而生。例如，养殖业粪污收集和转运，村庄保洁和垃圾分类，厕所设施维护和粪池清掏，垃圾和污水处理设备管理，等等。乡村废弃物管理设备的使用，自然也就刺激了相关制造业的发展。
    中央和地方政府对乡村废弃物管理给予了全方位的财政补助，财政激励制度已经形成。其特点主要表现在以下几个方面：
    一
  财政资金优先投向能够有效降低环境污染风险的关键领域，例如废弃物无害化处理。若无法律的强制和政府对处理成本的分担，企业、住户和个人则既无充分的参与动机，也难以产生足够的参与能力。正因为如此，无论是在畜禽粪污处理装备补助，还是在无害化卫生厕所修建和生活垃圾处理投资上，财政补助都发挥了明显的引导和激励作用。
    二
    对废弃物管理的财政补助政策，与以往的产业发展激励政策兼容。例如，畜禽养殖污染治理和粪污资源化利用补助资金，优先投向规模养殖场和畜牧大县，明显地推动了规模化养殖业的发展和装备水平的提高。根据农业农村部的统计，截至2017年底，全国畜禽养殖规模化率为58%。规模养殖场粪污处理设施配套率和畜禽粪污综合利用率分别达到65%和64%。
    三
    财政资源重点投向公共产品和准公共产品的供给，以及废弃物资源化市场的盲区。首先，重点投资垃圾集中处理设施和公共排污管网建设。这既可促使污水和垃圾处理的供给服务达到社会预期的水平，又有助于资源的节约使用。其次，支持废弃物资源化利用，例如补贴沼气池建设和垃圾发电。再次，针对市场机制失灵之处，用财政补助激励私人供给者提供服务。例如，可回收生活垃圾自有运转良好的市场，各地政府着重投资于不可回收垃圾的收集、转运和无害化处理。又例如，畜禽养殖产生的干粪早已在种养户之间自由买卖，粪液和污水却因转运及储存发酵成本高而难以形成交易。浙江的基层政府便分担部分储运设备投资和日常运输成本，引入专业化服务公司，创造了粪液污水收集和运输市场。
  四
    财政资金用于补贴社会增益产品（merit goods）的供给与消费。社会增益产品，指的是个人对其消费所产生的益处，符合社会的期望。例如，乡村的私家厕所既为私人财产也是个人耐用消费品，将其改造为无害化卫生厕所，不但有益于使用者的健康，而且有助于家居和外部环境卫生的改善。不言而喻，饮水设施修建和厨房改造的效用也是如此。出于此类缘故，各地政府均动用财政资源，对村庄社区和住户予以改水、改厨和改厕补助。这对保证低收入和贫困群体参与人居环境整治，从而享有安全饮水和清洁环境，尤其具有不可或缺的安全网作用。
    广西横县校椅镇石井村田边的垃圾分类桶
    就乡村废弃物管理行动的可持续性而言，仅有财政激励制度是不够的。还需要政府部门在制定行动规划和组织实施的过程中，纳入村民意愿表达程序，从制度层面保障村民参与决策。只有这样，才有可能促使项目设计因地制宜、需求导向和广纳民间智慧，从而最终避免项目投资低效甚至无效。这一点，在厕所改造和垃圾处理项目的一些案例中明显可见。此类项目投资的长期效用，突出地表现在设施建成或设备安装后，用户乐意充分使用和自觉维护。一些建成设施之所以使用率较低甚至被弃之不用，一是因为不符合当地的自然条件，例如在缺水或冬寒地区推广水冲式厕所，设施建成农户却很少使用。二是使用成本过高。例如县级垃圾集中处理的地点距离边缘乡镇路途较远，财务困难的村镇便自寻场地，填埋未经无害化处理的垃圾。三是设施建成之时未匹配维护制度或专业管理人员。例如，当今村庄常住居民多为老弱妇幼，新建的公共厕所若无专人保洁和维护很快就将毁损。再如，微动力污水处理设备虽已安装完毕，因缺少专业操作和管护人员，只能闲置田野。可见，只有选择方便用户且使用成本适当的废弃物处理技术，并且建立足以促使村民、村庄自治组织和基层政府机构自觉使用和维护设施的制度，才有可能赋予乡村废弃物管理行动以可持续性。
    进一步讲，任何一种无害化处理技术，若因成本高昂而不具备可推广性，就意味着实践中仍有技术创新或制度创新的需求。例如，当今农户的生活污水中，有相当一部分掺杂了化学制剂残余，必须做净化处理才可减少排放中的环境污染风险。然而乡村人口居住分散，目前以村落为单元设计的分散式污水净化技术，多因成本过高而滞留在展示阶段。城镇污水管网向周围乡村扩展，作为一个解决方案虽已在某些发达县（市）实施，但依然难以企及辖区边缘的村落住户。至于中等发达和欠发达县域的村庄，更需要经济可行、操作简便的分散式污水净化模式。这一需求缺口，亟需政府主管部门激励技术创新来弥补。
    乡村生活垃圾的无害化处理设施，同样需要一定的运行规模，才具有规模效益从而使经营者的财务可持续。然而对于生活垃圾的整个管理流程而言，什么样的处理技术和相应的运行规模才是适度的呢？那就需要以低成本的垃圾收集和转运方式为起点来估算和判断。根据已有的研究，在垃圾集中处理模式下，运输成本通常占垃圾运营总成本的 50%左右；易腐有机垃圾一般占村镇生活垃圾的 50%，这个比率在有的村庄甚至将近80%。我们课题组在一个成功实现垃圾分类的行政村观察到，农户或村组保洁员将可堆肥垃圾（易腐有机垃圾）投放沼气池，保洁员负责对不可堆肥垃圾再分类并加以清运：可回收的卖与收购商，不可回收的运至几个乡镇合用的无害化处理中心。其中，有害垃圾存放处理中心，留待县级垃圾处理厂收运；剩余的垃圾投入采用热裂解技术的焚烧炉（日处理能力10～30吨）。这种技术模式可有效降低垃圾焚烧过程的二噁英排放，终产物还可作为水泥生产的添加原料。可以说，多乡镇共享同一设施的方式，解决了人口居住分散条件下设备运转的最低经济规模问题。以此为前提，村庄垃圾分类加就近无害化处理的模式在经济成本上的节约，使得这一管理流程趋于财务可持续；村庄自治框架下的组织成本节约，又强化了此模式的社会可持续性。如此看来，与城市居民小区相比，村庄垃圾分类的推广将更具经济和社会成本优势。
    不过需要特别说明的是，我们课题组调查的村庄多为项目示范村。自实施新农村建设项目始，就得到多种基础设施建设和公共服务专项财政资金支持。据宁夏某乡镇政府的官员介绍，选择示范村的标准主要有三条：第一，人口较多的大村，一年之内至少有2/3的村民在村里生活半年以上；第二，住户区位相对集中；第三，村党支部和村委会班子的工作能力较强。这种选择无疑出于公共投资效益最大化的考虑。首先，常住人口越多，基础设施和公共服务的人均分摊成本越低。其次，人口居住越集中，公共投资及设施运行成本也会越节约。再次，村两委的工作能力越强，项目施工和建成之后的可持续运行就越有组织保证。
    那些不具备上述条件的村落又该如何吸纳和推广示范村的废弃物管理经验呢？最简单的答案是创造条件，但这恰恰很难一蹴而就，因而也反映出乡村废弃物管理制度形成和发展的长期性。调研县（市）均已多次合村并镇，但这只是为了节约管理成本而做出的行政机构调整，村庄常住人口并未以相同的速度集中。即使在空心化的村庄，如果政府和村两委没有对土地承包权做出有利于农户的安排，或是对留守村民迁居做出适当的补偿，几乎不大可能促使他们放弃现有的房屋和居住区位。当然，良好的公共服务供给和新村建设规划，必定有助于引导住户的集中。从这个角度来看，一些村落随着人口的变迁而逐渐消失，既是不可避免的、又是一个长时段的历史发展过程。在此背景下推广废弃物管理制度，一方面需要基层政府针对村民的分散居住方式，引入适宜的技术路线和相应的管理模式；另一方面，通过促进村民对公共事务的制度化参与，以及对其中涌现的“领袖人物”的培训和选拔，强化村庄自治能力的建设。
    这些示范村的社区事务管理现状还显示，近年来公共服务和准公共服务迅速拓展。村民付费和村公共财务支出只能覆盖服务供给成本的一部分，若无财政补助，已经制度化的服务供给也可能前功尽弃。浙江Y县有两位村支书谈到，以前每年有10万元就可以维持行政村事务管理，自从增添了环境整治和垃圾管理等多种服务，开支增大了10倍！他们弥补资金缺口的办法，是趁本村在外经营的企业家回家过年之际筹集善款。可是，没有这个条件的村庄又当如何呢？这就需要政府对村庄新增的准公共服务供给予以常规化的财政补助，以保证供给质量达到社会期望的水平。与此同时，进一步为村民和村庄经济组织提供创造家庭收入和社区共同收入的制度环境，例如赋予他们更多的种植自由，以及增加可供他们发展非农产业的建设用地指标，等等。毋庸置疑，只有借助收入增长促进措施强化村民和村庄自治组织的经济基础，才有可能提高他们分担社区服务成本的能力。
    自2014年以来，农村环境整治资金已在全国一般公共预算支出中单列。表1显示，这项支出额约占一般公共预算支出总额的万分之三左右。除此而外，还有一系列新增的专项资金，用于落实2018年启动的农村人居环境整治三年行动计划。例如，自2019年始，中央财政拿出100多亿元支持中西部农村人居环境整治整县推进工程、农村厕所粪污无害化处理和资源化利用、以及奖励人居环境整治成效明显的县份１。这些资金，多为专项公共投资，并非建成设施运行补助。然而以往的农村道路和饮水设施投资经验显示，缺少后续的运行维护补助，曾使交通困难和缺水问题因设施加速破败而反复再生。鉴于有关社区层面的公共设施专项补助数据缺失，以下拟用表2的数据，大致说明调研县（市）政府对基层社区公共服务和准公共服务供给的财政支持力度。2016-2018年间，四个调研县（市）政府对城乡社区事务的支出在其财政总支出中所占的比重，最低在3%左右，最高则将近9%。虽然这里的数据既未区分城乡，又缺少包括废弃物管理在内的社区公共服务细目，但至少反映了维持城乡社区管理一体化所需的财政补助水平，可以为三年行动计划的后续财政政策制定提供参考。
     表1  2014-2018年间全国一般公共预算支出中的农村环境整治资金

  表中数据于2019年7月29日下载自财政部网页。其中，农村环境整治资金数据来源：
2014年：
http://yss.mof.gov.cn/2014czys/201507/t20150709_1269837.html（项目名称为“农村环境保护资金”）
2016年：
http://yss.mof.gov.cn/2017zyys/201703/t20170324_2565746.html
2017年：
http://yss.mof.gov.cn/qgczjs/201807/t20180712_2959754.html
2018年：
http://yss.mof.gov.cn/2018czjs/201907/t20190718_3303311.html
全国一般公共预算支出数据来源：
2014年：
http://yss.mof.gov.cn/2014czys/ 201507/ t20150709_1269855.html
2016年：
http://yss.mof.gov.cn/ 2016js/201707/ t20170713_2648981. html
2017年：
http://yss.mof.gov.cn/ qgczjs/201807/ t20180712_2959592.html
2018年：
http://yss.mof.gov.cn/2018czjs/201907/ t20190718_3303195.html
    表2  2016-2018年间调研县（市）政府的城乡社区事务支出

  注：城乡社区支出指的是政府对城乡社区事务的支出。具体包括城乡社区管理事务、城乡社区规划与管理、城乡社区公共设施、城乡社区住宅、城乡社区环境卫生、建设市场管理与监督等支出，财政收支数据来自各地政府网站公布的财政预算草案。总人口为年末户籍人口，广西H县和浙江Y县的人口数据来自当地《国民经济和社会发展统计公报》，广西B县和宁夏P县人口数据分别来自《广西统计年鉴2018》和《宁夏统计年鉴2018》。