粮食安全视角下 耕地“非粮化”的规制研究

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李蕊 陈柯之（中国政法大学民商经济法学院；中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心）

  粮食安全是国家安全的重要基础。党中央把提升粮食和重要农产品供给保障能力作为加快推进农业现代化的首要任务，凸显粮食生产在保障粮食安全中的重要位置。耕地是粮食生产的命根子，毋庸讳言，粮食安全的前提首先是耕地数量安全。粮食种植面积减少，就会影响粮食产量，进而威胁粮食安全。因此，要维护国家粮食安全，就必须有效规制耕地“非粮化”。
  一、耕地“非粮化”的形成机理剖析
  只有厘清引发耕地“非粮化”的诸种原因，才能对症下药，有效解决问题。从经济层面看，比较收益是决定农业生产主体种植选择的主要原因，耕地“非粮化”的主要根源在于粮食种植的比较劣势。从制度层面看，现有的制度安排也并未对耕地“非粮化”现象给予有效遏制。
  （一）经济原因：比较效益下对经济利润的追求
  耕地“非粮化”风险的重要来源在于生产者选择种粮或种植经济作物会产生较大的收益差距。在目前农产品价格体系下，单位经济作物价格远高于单位粮食的价格。虽然政府不断出台提高粮食收购价格、增加种粮补贴等相关政策，但是种粮收益还是远低于种植经济作物或者从事养殖业的收益。在此情况下，作为理性经济人，大多数农业生产者可能会选择弃粮从经而非坚守粮食种植。同时，由于生活水平的提高，居民的饮食结构也逐渐优化，粮食作物所占比重逐渐下降，而肉禽类及蔬果类经济作物所占比重却逐渐提高，需求必然决定供给。
  合作社、家庭农场、农业企业等规模经营主体作为土地流转的流入方，获得土地经营权本身需要支付租金给土地承包权人。若是种植粮食作物，随着土地流转费的逐渐攀高，种粮成本大幅度提高，而出售粮食获得的收益较低，很可能入不敷出。此外，部分地方一度出台奖补政策，鼓励发展蔬菜等经济作物和草木花卉等高效农业，并给予财政补贴，实然在某种程度上助推了耕地“非粮化”。
  （二）制度原因：耕地用途监督和管理缺位
  目前，我国农村土地用途监管体制是以自然资源部门为主，农业农村部门为辅。实际运行中，对于耕地用途监管缺乏相对明确的职能分工，且以事后监管为主。监管主体不明确，监管职责厘定不清晰，追责机制不完善等，都导致对耕地“非粮化”的监管效果欠佳。
  此外，监督不到位也是导致耕地“非粮化”的重要原因之一。在我国，农村土地属于集体所有。根据《民法典》等规定，土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。但是在实践中，集体经济组织、村委会等土地所有权的代表主体，在耕地利用方面的话语权较弱，参与监督的依据和动力不足。
  二、耕地“非粮化”规制正当性分析
  土地利用结构直接关系到粮食产量，事关国家粮食安全。耕地“非粮化”导致粮食种植面积的缩减，对粮食安全构成了潜在威胁。毋庸讳言，农户和农业规模经营主体拥有土地承包经营权或土地经营权，其作为农业生产主体和土地的实际利用主体，自由选择种植品类或经营方向本无可厚非。但是因粮食生产不仅关涉生产者的私益，更关涉国家粮食安全，牵涉国计民生，故而需要对其生产自由予以一定的限制，需要通过国家“有形之手”进行一定的干预。
  （一）粮食安全事关社会公共利益
  关于社会公共利益的含义界定，现行法律尚未明确界定其具体内涵，学界对此表述亦不统一。但是，可以确定的是社会公共利益必须明确区别于个人利益、集体利益甚至国家利益。社会公共利益必须指向社会不特定公众的利益。社会公共利益不仅体现在产品形式的社会公共设施、自然资源和环境等方面，还表现在非产品形式的经济秩序、经济安全和经济增长上。粮食安全是治国理政的头等大事，且与金融安全、能源安全并称三大经济安全。粮食安全能否得到维护关系到每一个社会主体的生存，也关系到国家的稳定发展。粮食生产本身必然关涉社会公共利益。
  粮食安全事关社会稳定、经济发展、国家安全。粮食安全的实现也将惠及所有社会公众，然而，社会公众作为天然的权利主体，无法具体行使这项抽象性的权利，因此国家只能通过对粮食生产者施加强制性义务来维护不特定社会公众的此项权利。同时，这项权利是一种积极权利，需要通过部门的积极监管才能实现。这就需要国家动用“有形之手”，通过国家干预的手段对粮食生产主体进行规制，并通过法律对其施加强制性的义务。此外，设置专门的监管机构对其具体的种植或者经营行为实施有效监管，防止粮田“非粮化”，损害社会公众的权利进而危及国家的粮食安全。
  （二）财产权承担社会义务的需要
  受法律社会化潮流的影响，“私权神圣不可侵犯”受到越来越多的质疑，私权不再绝对而开始受到规制。财产权应该承担一定社会义务的理念获得越来越多的认同，从绝对保护私人的财产自由到强调财产权的行使必须有助于公共福祉。主张财产权负有社会义务者认为出于维护社会正义的目的，财产权自由必须进行一定的自我限缩，在张扬个人财产自由的同时也应该有助于社会整体福利的提高。正如德国哲学家康德所言，自由有着实践上的现实边界，如果考虑到我们的利益关系的整体状况，也就是把理性逻辑一致地贯彻下去，会发现自由有其客观的规律。实践理性所给定的“自由的客观规律”（道德律），也意味着个人在财产权上的自由意志要与社会的普遍意志相一致，财产权天然有其社会的边界。
  无论是农户基于承包而享有的土地承包经营权，还是土地流转转入方通过土地流转获得的土地经营权，本质上都属于基于土地这一要素的用益物权，属于财产权的一种。前述主体既已享受了法律赋予其的具体权利，势必要承受对于权利的限制。对耕地“非粮化”的规制正是财产权承担社会义务的体现，是私权与公益的平衡之结果。所有限制财产权的立法都需要接受合宪性审查，那么运用适当的国家干预手段规制“非粮化”是否具有合宪性呢？这里可以着眼于比例原则和“本质内容保障”两个标准予以衡量。比例原则强调限制权利的目的和手段之间应该具有相当的匹配性，不能不择手段追求目的的实现，“本质内容保障”则强调对权利的限制要有度，不能将其彻底掏空。对于耕地“非粮化”的规制意在稳定种粮面积与粮食产量，保障粮食安全。对粮食安全的维护不仅关乎每一位国人的生存，更与国家稳定发展息息相关，因此对耕地种植结构的适当规制调整并不违背比例原则，也不涉及对农业生产主体对土地利用权利的根本限制，不涉及对财产权的本质内容的损害。当然，制度设计也要眷注农业生产主体的利益维护。前已述及，对于耕地种植结构的限制，本质上是要求耕种者履行特别的社会义务，以实现粮食安全这一社会公共利益。当然需要作为受益者的全社会通过财政补贴等方式，对于耕种者因此遭受的经济损失予以适当补偿。
  三、规制耕地“非粮化”的对策建议
  粮食作为公共产品，除具有一般商品属性以外，还具有公共性、外部性、社会性等特质。土地利用过程中耕地的“非粮化”显然具有明显的负外部性，其导致农业种植结构异化，粮食种植面积减少，影响粮食产量，进而威胁到我国的粮食安全。因此，对其规制必然超越一般的私法范畴和私人权利保护体系。换言之，需要主要通过公权直接或者间接影响农业生产者的生产决策。一方面要强调“干预有度”，即重视对于粮食生产者个人的利益保护，尽量维护其正常的生产经营自由；另一方面，也要强调“干预有效”，即对“非粮化”给予有效的干预和约束，达到公益与私利的平衡。
  （一）强化对于耕地利用的监督和管理
  首先，对于耕地利用要建立常态化的监管机制，要明晰相关监管机关的监管权责。不仅要健全田长制，强化“田长”在遏制耕地“非粮化”中的责任，更要发挥地方农业农村部门熟悉农业生产管理的优势，合理配置其与自然资源及其他相关部门的权责。其次，要积极发挥农村集体经济组织和村委会作为所有权人代表的作用，在为农业生产主体提供相应的服务和保障的同时，对其耕地利用行为予以监督。再次，在土地流转的过程中，要形成合理的土地流转费用形成机制，双方在合同中要尽量明确流转后的耕地利用方式。通过强化合同约束避免流入方在流转后实施耕地“非粮化”。最后，对于耕地利用的监督也离不开公众参与，要通过多种形式激发全社会参与监督的积极性。
  （二）完善粮食补贴
  当然，对于耕地“非粮化”的规制应当着眼于激励和约束双重维度。除了强化监督管理外，着眼于提升种粮的经济效益，当务之急更要完善对于“良田粮用”的种粮者的补贴制度。只有让种粮者不吃亏、得实惠，才能从根源上解决“非粮化”的问题。检视既有的粮食补贴发放实践，主要还是依据土地承包协议进行发放，补贴对象主要是土地承包户，经流转取得土地种粮者获得补贴非常有限。需要进一步完善粮食补贴制度，坚持“谁种粮、谁受益”原则，即粮食补贴随田走，而不是随户走，将粮食补贴真正发放到种粮者手中。其次，应该建立补贴发放调整机制，实时关注农村土地经营权流转及耕地利用情况，对于将流转后的耕地“非粮化”的农业经营者停止发放补贴。此外，建议在现有粮食直补政策的基础上，通过在耕地保护基金中设立专门的粮地保护基金及增加粮食作物农业保险补贴等方式，对种粮的龙头企业、专业协会、种粮大户和农民合作社等给予更多的奖补和财政支持，以缩小种粮与种其他经济作物以及从事养殖业、花卉业、休闲观光农业等收益的剪刀差，从而真正调动种粮积极性。（来源：《中国农民合作社》2022年4期）