朱玲等:脱贫农户的社会流动与城乡公共服务

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朱玲 何伟（《中国乡村发现》学术委员、中国社会科学院学部委员、经济研究所研究员、中国社会科学院大学特聘教授；中国社会科学院经济研究所副编审，中国社会科学院大学经济学院副教授）

  一、引言
  借鉴社会流动理论框架，本文将集中考察脱贫农户和迁移劳动者的生存与发展策略，阐明他们急需的社会保护和公共服务需求。农户在现行标准下摆脱绝对贫穷，本身就意味着社会经济地位的改善。农村劳动力跨行业跨城乡转移不但引致职业、收入、教育和资产流动，而且也有助于缩小城乡收入差距和降低全社会收入不均等，还为劳动生产率提高做出了显著贡献（蔡昉，2021）。
  然而城市社会对农村迁移劳动者的制度性政策性排斥尚未根除，生活在城市的农村户籍劳动者及其家人，仍未得到与流入地户籍人口平等的权利（刘守英和曹亚鹏，2018；纪竞垚和刘守英，2019；赵树凯，2021）。这一事实反映在统计上，是常住人口的城市化率达63.89%，而户籍人口的城市化率仅45.4%（国家统计局和国务院第七次全国人口普查领导小组办公室，2021）；反映在农村迁移劳动者的生命周期中，是在城市就业岗位度过体力精力旺盛的青壮阶段，又不得不在临近老弱时回返家乡；反映在家庭这一社会细胞层面，是出现了上亿结构缺损的家庭，村庄留守者和外出谋生者大多承受着家庭分离的代价。随父母进入大城市的流动儿童，即使获得入学机会，到高中阶段也不得不转至农村户籍地读书（韩嘉玲，2020）。
  诸多对农村人口流动的研究或基于村庄留守群体调查，或基于迁移人口调查，进而分析农村人口城市化轨迹中的一个片断。我们则尝试勾连这些片段，故而采用多种调查组合构建本项研究的信息基础。这一信息组合既涵盖县区政府机构访谈和农户及村两委（村庄党支部和村民委员会）调查，也包括迁移劳动者及其务工企业访谈和相关城市政府部门访谈。本课题组成员的实地信息收集，以2020-2021年间在山西、内蒙古、陕西、江苏、湖北和重庆所做的小样本问卷调查和案例调查为主。地域涵盖面更广的农户和村庄大样本时间序列数据，则来自农业农村部全国农村固定观察点调查体系 。
  本文的贡献主要在于：第一，考察处于人口城市化两端的迁移劳动者和留守农户的社会流动策略及实践，揭示他们怎样利用市场机制实现教育、收入和资产向上流动。第二，阐明城市政府在社会保护领域对农村迁移人口的排斥性制度安排，如何复制农村家庭的分离生计模式。结果不仅损害迁移儿童的早期发展，而且阻碍这些家庭的代际向上流动。第三，借鉴国际经验，提出从城乡融合角度构建社会保护体系。
  二、村庄人口流动和基础设施与公共服务的变化
  纵观最近20年的村庄基础设施和公共服务供给，无论是原贫困村还是非贫困村都取得了长足的进步。特别是在脱贫攻坚和小康社会建设中，原贫困村的一些基础设施供给实现了从“无”到“有”的飞跃。目前，农村基础设施的明显短板在于村庄污水处理管网的缺失。这一短板的弥补不但需要因地制宜的技术支持，而且需要公共投资扶助。
  村庄公共服务供给中的最薄弱之处是人力资源发展。首先，虽然托幼机构的村庄覆盖率逐渐提高，但涵盖营养干预、认知训练和养育环境改善等要素的儿童早期发展服务却极为缺乏（卢迈，2018）。其次,行政村一般都设有老年活动站（室），主要用于生活自理老人社交和游戏。然而多数村庄欠缺老年继续教育服务和生活不能自理者的照护服务。在劳动供给整体下降的趋势下，继续教育对于延续和增加老年群体的劳动参与的重要性，尚未得到广泛的社会认同。
  现有的乡村发展实验表明，投资于村庄儿童和老年服务既有改善儿童福利和老年福利之效，又能提升当前和未来劳动者的人力资本水平，还可解除外出劳动者的后顾之忧，同时也能促进照护产业的发展并创造新的工作岗位（中国发展研究基金会，2021）。老幼照护的收益明显溢出家庭而惠及整个经济与社会。况且，在工业化和城市化大潮冲击下，家庭功能明显弱化，社会与家庭及个人分担育儿和老年照护责任已势在必行。可是它为何至今仍为公共投资的短板呢？
  这一是因为社会化老幼照护服务的成效短期难以显现，在地方主政官员的政务优先序中排位靠后。二是儿童早期发展和老年照护服务需要细致而又可持续的制度安排和财务支持，这两个条件在村庄层面普遍缺失。正因为如此，当前提供这两类服务的村庄大多属于社会组织与政府机构合作的试点。它带来的启示在于，社会化的村庄老幼照护服务当为乡村振兴投资的重点领域。服务的提供既要有社会组织和村民的参与，又需借助市场的力量。
  三、村民家庭的代际教育流动和住房投资升级
  家庭内部的性别分工和代际分工，日益取决于个人的市场参与能力和留守村庄的生产及家务劳动强度。成年女性参与市场活动和家庭决策的程度同时提高。父母投资于女孩教育的意愿和行动一起强化，“独女户”和“双女户”尤其如此。老人更多地参与农业和非农生产劳动，以支持青壮劳动力转向城市就业。
  绝大多数村民家庭常年处于分离状态。依据不同成员从事农业生产、非农就业、家庭照护、上学读书以及接受照护等需求，分离家庭呈多样化居住方式，例如多点分居、分户分居或分户不分家，等等。
  外出和留守劳动者合力投资于家庭人力资本和物质资本。一方面供养下一代上学；另一方面，资助子女在家乡县城或者就业城市买房。部分家庭已实现学历、技艺、收入和资产的代际向上流动。面对市场风险、自然灾害和人身意外，这些家庭向上流动的势头依然脆弱。减少脆弱性的关键，是在制度和政策设计中增加社会包容性，促进基本公共服务均等化、强化社会保障和减少收入不均等。这就有必要对脱贫地区政府和脱贫户实施长期帮扶，同时明确帮扶底线并激励受援者自力更生。
  四、农村迁移劳动者的发展策略及实践
  当前的乡-城迁移人口中仍以青壮劳动者为主力。与留守村庄能够获得的收入相比，外出就业者的工资收入足以使全家脱离现行标准下的绝对贫困。在城市市场开放的领域，他们尽可能地利用市场攀登经济阶梯。无论是寻找工作、获取技能培训和继续教育，还是改善住房条件，莫不如此。值得注意的是，绝大部分正规就业的迁移劳动者及随迁家庭跨越了中等收入群体的最低门槛。
  在城市社会政策领域，对迁移劳动者和随迁家庭仍设有或隐或显的权利障碍。这些制度性和政策性的障碍，无不造成迁移家庭和整个社会的福利损失。近十多年来，迁移劳动者的社会保险覆盖率大幅提高，但权利的缺损使他们在遭受市场波动、政策变化和灾害冲击时，难以得到应有的社会保护。城市公共服务尤其是托幼服务方面的排斥性制度安排，不仅损害迁移儿童的早期发展，而且阻碍年轻一代核心家庭的代际向上流动。
  五、政策性的讨论与结论
  农村迁移人口之所以能够实现自主城市化，主要是因为改革开放刺激经济增长，从而导致城市尤其是发达地区城市产生大量劳动力需求。出自农业和农村的迁移劳动力经市场匹配，恰好满足了这种需求。然而城市社会却凭借计划经济体制遗留的城乡分隔政策，排斥迁移劳动者及随迁家庭平等地分享城市社会保障和公共服务。基于中国城乡居民家计调查数据的计量分析无不证明，与城市偏好和人口迁移限制相联系的城乡收入差距，实属决定全国居民收入分配高度不均等的一项关键因素（Ravallion & Chen，2021）。
  随着市场取向的改革日渐深入，经济领域的排斥性制度安排趋于减少。可在社会政策领域，城市政府对迁移人口仍设有或隐或显的权利障碍。各大城市政府对高学历者略微放开户籍闸门，然其种种准入规定实则阻挡了普通迁移工人。问题是，任一城市都如同一个生态群落，多层次劳动力相互匹配、多类别人口群体接榫共存，方可使城市健康顺畅运转。出于城市户籍居民的利益而“修剪”人口城市化进程，带给自主迁移家庭和整个社会的福利损失必然层出不穷。
  近十多年来，迁移劳动者的社会保险覆盖率大幅提高，但权利的缺损使他们在遭受市场波动、政策变化和灾害冲击时，难以得到应有的社会保护。在新冠肺炎疫情流行以至停工停产期间，只有少数迁移工人得到城市救助。对已参加失业保险的迁移工人，个别城市的社保机构仅发放相当于本市户籍工人1/2的失业保险金。大多数失业者依靠家庭积蓄和更换就业岗位度过难关。
  在貌似公平的排队规则下，迁移家庭遭遇的托幼困难仍然与制度性歧视联系在一起。在服务供给侧，公办幼儿园在政府资助、选址区位和服务定价等方面占据优势；在需求侧，急需托幼服务的家庭按学区自住房产和户口/居住证登记时间排队。这种规则，实质上保护的是学区原住户籍居民的利益，而把迁移劳动者的孩子或是推往价格更高的民办幼儿园，或是令其不得不回迁家乡。结果导致年轻一代的务工者重复其父辈家庭分离的命运，进而不仅损害迁移儿童的早期发展，而且阻碍这些家庭的代际向上流动。
  其实，一些发达国家在经历自然演进式的工业化城市化期间，也曾出现诸多低收入和贫困家庭分居城乡的现象。19世纪末至20世纪初叶的丹麦和瑞典便是如此。两国的应对之策也大致相似：建立工农统一的社会保险和普惠制的社会福利制度，譬如补助母婴照护、儿童营养、育幼和教育，提供住房和婚嫁优惠贷款，等等。这些制度安排，既为来自乡间的工人家庭创造了稳定落脚城市的条件，也奠定了全社会平等发展的基础（汪琦，2021；闵冬潮，2017）。直到目前，这两个国家依然在社会流动和收入平等方面位居世界前列。
  上述国际经验的借鉴意义在于，采用城乡融合的制度框架推进国家和社会现代化。那么基于中国当前国情，勾连多轨制的社会保障制度，亦可组成城乡融合的社会保障与公共服务体系（朱玲，2014）。瞄准脆弱群体的社会福利，便可作为连结多轨制社会保障的“粘合剂”。仅就老幼照护不足的难题而言，实行普惠型的老年和幼儿照护补贴，即为其中一个切入点。为此而采取的公共财政支出，属于全社会范围内的一种收入再分配，完全可以参照城乡居民非缴费型养老金的筹资方式设计。与此相对应，还须在政策环境上消除对民营照护机构的所有制歧视以便激励服务供给。更重要的是，各级各地政府均须对所有企业和劳动者一视同仁，继续推行激励经济增长和促进就业的政策，否则任何社会保障和公共服务制度都有可能变成无源之水无本之木。（来源：乡村发现转自：《经济研究》2022年第3期）