廖群：新近宏观经济政策解读

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廖群为中国人民大学重阳金融研究院首席经济学家、全球治理研究中心首席专家，中国首席经济学家论坛理事

摘要 我国的宏观经济政策正处于转向的重要时期。经济增长在告别高速增长后能否稳定在中高速水平，对今后我国经济发展至关重要。本文旨在解读新近宏观经济政策转向宽松以实现我国经济中高速增长的意义，并分别分析短期和中长期经济政策的重点。 今年3月初”两会”的《政府工作报告》深刻分析了我国经济发展面临的国际国内形势，提出了今年经济社会发展的主要目标和宏观政策。其中释放的一个重要信息是，我国的宏观经济政策正处于转向的重要时期。 事实上，转向从去年底就已开始，体现在近半年来政府的四个重要会议中。第一个会议是去年12月的年度中央经济工作会议；第二个会议是今年3月初的”两会”；第三个是3月16日的是国务院金融稳定发展委员会召开的专题会议；第四个为5月23日的国务院常务会议。 本文为对这四个重要会议关于宏观经济政策演变的解读。 一、政策目标：稳字当头，稳中求进 2021年12月的中央经济工作会议上，关于宏观经济政策，出现了三个 重要信号：一是提出“稳字当头、稳中求进”和“各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任”；二是提到“政策发力适当靠前”；三是把多年来“宏观杠杆率保持基本稳定”的提法删掉了。 这些信号意味着：1）我国宏观经济政策的首要目标将重新定位于稳增长或促增长，前些年将经济增长与经济质量对立起来从而淡化甚至贬低经济增长的社会观念得到纠正；2）宏观经济政策的导向将从前些年的从紧转向从松，或从偏紧转向偏松，中财办副主任韩文秀在解读会议精神时特地提道应“慎重出台有收缩效应的政策”；3）不提“保持宏观杠杆率基本稳定”了，就是放松对宏观杠杆率水平的要求，意味着宏观杠杆率不一定要再降，有需要可续升；其实，中国人民银行2021年3季度货币政策报告就已删掉了“不搞大水漫灌”和“管好货币总闸门”的提法。 今年3月初”两会”的《政府工作报告》进一步加强了政策转向的基调。与往年相比，今年的《政府工作报告》将“稳增长”放在了更加突出的位置，确定今年工作要“稳字当头，稳中求进”，即“稳”是第一位的，而且同时还要求“进”。在此值得一提的是，现在的“稳”和以前提了多年的“稳”存在着本质上的差别。在我国经济的高速增长时期，“稳”大多是相对于经济增长的上行压力而言的，目的在于将经济增长速度“稳”在一个较低的水平上，防止经济增长过快导致市场泡沫和增长后劲透支。而现在，“稳”是针对经济增长下行压力的，目的在于将经济增长速度“稳”在一个较高的水平上，防止经济增长速度放缓过快从而低于当前我国经济的潜在增速。 这一本质性的差别产生的背景是，经过了四十余年的高速增长期后，我国经济正在进入一个增速放缓的新发展阶段。经济高速增长时，主要风险是市场泡沫和增长后劲透支，所以要将经济增长速度“稳”下来至可持续水平；而在新发展阶段，主要风险是经济增长速度从高速放缓过快以至低速，因而要将经济增长速度“稳”上去至潜在增长水平。现阶段或今后20-30年我国经济的潜在增长率是中高速，即在4-6%区间（就经济增长速度而言，一般认为，6%以上为高速；4-6%为中高速；2-4%为中低速；2%以下为低速）。所以，今后我国宏观经济政策的目标是将经济增长速度“稳”在中高速水平。 1978年到2019年的41年间是我国经济的高速增长期，年均增长速度高达9.4%。这是人类历史上时间最长、增长速度最高、稳定性最强的经济增长速度，因而可以说是人类历史上最大的经济增长奇迹。但从2020年开始，我们就告别了这个高速增长时期，也就是说经济增长速度告别了6%以上的时代。具体来说，2019年经济增长6.1%，是我国经济高速增长的最后一年。由于新冠疫情，2020和2021两年的平均经济增长速度为5.1%。但即使没有新冠疫情，这两年的平均增长速度也应该在6%以下，大概在5.5%左右或5.5%至6.0%之间。也就是说无论有没有疫情，中国经济都已告别了高速增长期。 那高速增长期后中高速增长的前景究竟如何 ? 首先是可能性问题，即经济增长能“稳“在中高速水平吗？对于这一点，从各国的历史经验来看，是有理由担心的。以第二次世界大战以后经历了高速经济增长的4个亚洲经济体，即日本、韩国、中国香港和中国台湾为例，年均经济增长速度，在高速增长期达到了9%左右，但高速期后都没有稳定在4-6%的中高速区间而是很快就放缓到了中低速区间，即2-4%，甚至是低速区间，如日本只有1%左右。因而就一国的经济增长而言，高速增长期后并不一定要经过中高速阶段再到中低速或低速阶段，很有可能直接就进入到中低速或低速阶段。但是，我国将是一个例外；由于历史、文化及地理等各方面的原因，大量研究表明，今后20-20年我国经济的潜在增长率在中高速水平，因此我国经济增长在高速增长期后应该进入中高速阶段。 第二是必要性的问题，应该看到，高速增长期后实现中高速增长对我国的发展目标来说是必须的和至关重要的。显然，如果今后20-30年我国经济实现不了中高速增长，则我国在2035年人均GDP再翻一番和在2050年建成社会主义现代化强国的发展目标就无从实现。从另一角度，要从当前人均GDP 1.2万美元上升到发达国家人均GDP平均 4万美元的水平，没有20-30年的中高速增长是不可能的。 因而，中高速增长的潜力是存在的，而潜力的实现又是必须的。但是，潜在增长率的实现是又有条件的，除了天时、地利之外还需要人和，在此可理解为人的努力，而现代经济下人的努力中很重要的一环是政府的宏观经济政策。 4-6%的中高速增长，是对中长期或今后20-30年而言的。2019年是我国经济高速增长的最后一年，因而十四五规划期间(2021-2025)是我国经济中高速增长的第一个5年。鉴于经济增长曲线的抛物线性质，今后20-30年的中高速增长曲线也必为前高后低，所以在十四五规划期间，即2021-2025年间经济增长速度应该争取位于5-6%之间。这就是为何”两会”《政府工作报告》将今年我国经济增长目标定在5.5％左右的背景和原因。 这一增长目标，虽高于市场预期，是与我国近两年平均经济增速和“十四五”期间以致今后20-30年的增长目标要求相衔接的。政府对经济增长目标高于市场预期的情况并不多见；因为政府需要更全面的考虑，而市场上的声音往往容易更激进一些。但这次却高于，表明宏观经济政策宽松转向势在必然。同时，此次宽松转向是为与“十四五”期间和今后20-30年的增长目标相衔接，意味着并不是短期、偶然和暂时的取态，而是中长期、必然和持续的政策选择。 “两会”前，关于今年的经济增长目标定在什么位置，业内也有讨论。一种观点是，经济增长不重要，经济质量和控制风险才重要。这是一种消极的观点，将经济增长和经济质量对立起来了，看似成熟但实际上没有正确理解经济增长和经济质量的关系。经济增长和经济质量，对立统一，两方面都不能偏废。没有经济质量，经济增长的意义就不大，而没有经济增长，则谈不上经济质量。尤其是我国作为一个发展中国家正处于追赶发达国家的过程中，如果没有较高的经济增长速度，经济质量的提高也实现不了。这一观点是时候退出了。 二、政策内涵：“跨周期”和“逆周期” 除了“稳字当头，稳中求进”，去年中央经济工作会议和今年”两会”《政府工作报告》中还分别提出“跨周期和逆周期宏观调控政策要有机结合”和“宏观政策要强化跨周期和逆周期调节”，意味着宏观经济政策要兼顾好长远目标和短期目标，加强统筹协调和系统观念的落实。特别是“跨周期”和“逆周期”两个调节放在一起，是一个新的提法。 怎么理解？首先是“跨周期”，即不但考虑当前的周期，也考虑下一个周期或下几个周期，兼顾短期和中长期。“跨周期”作为宏观经济政策的一种表述，在2020年7月中央政治局会议上第一次提出，即“完善宏观调控跨周期设计和调节”。这一提法与上述我国经济增长从高速向中高速转轨这一关键的历史时期密切相关。 对经济学感兴趣的朋友应该知道，通常情况下，宏观经济政策主要是指货币政策和财政政策，其本质上是短期性的。通俗地说，宏观经济政策的目标就是经济过热了冷却一下，经济过冷了刺激一下。但对于我国这样一个有长远经济规划的经济体来说，宏观经济政策不应是纯粹短期性的，要和中长期的可持续性结合起来考虑。因此，“跨周期”的含义是，经济增长短期应适应市场的供需变化，长期应有可持续性。这就要求经济政策不仅要着眼于当下的周期，也要顾及下一个或下几个周期。 尤其是当下，我国经济正处于从高速向中高速转轨的特殊历史时期，所以就更需要短期增长与今后20-30年的中高速增长目标的衔接。如果短期增速偏离中长期的中高速目标太远，就会衔接不上。在近5年保持经济增速在5-6%之间，就是为了与今后20-30年4-6%的中高速增长目标斜街。否则，如近5年增速下滑至5%以下，鉴于经济增长曲线逐步下行的抛物线性质，4-6%的中长期中高速增长目标就会落空。这正是当前特别提出“跨周期”的背景和意义所在。 关于“逆周期”，宏观经济政策本质上就是逆周期政策。无论是货币政策还是财政政策，核心就是削峰填谷。经济增长太快的时候，通过“削峰”来降低经济增长速度；经济增长太慢的时候，要“填谷”来提升经济增长速度，以防止经济增速偏离潜在增长率太多，也减小增速的波动，避免风险的积累。 可以说“逆周期”是宏观经济政策中的一种常规提法。但为什么当前要强调“逆周期”呢？就是因为，相对于增长潜力，近几年来我国经济面临着三重的下行压力，一是需求收缩，二是供给冲击，三是预期减弱，而新冠疫情的出现，更大大加重了这三重压力。疫情是全球性的天灾，我们不能控制，但压力再大也要克服，所以要求宏观经济政策“逆周期”而上，尽最大努力“稳”住经济增长，阻止经济增速不断下探。 由提出“跨周期”调节也可以看出，此次宏观经济政策转向宽松不是短期、偶然和暂时性的，而是中长期、必然和持续性的。 三、 2022政策要点：宽松加码，稳健有效 3月初的”两会”后，新冠疫情在我国显著恶化，导致本来强劲的经济复苏势头陡然减弱，大大增加了今年实现5.5%左右的增长目标的难度。    于是，3月16日国务院召开金融稳定发展委员会专题会议，强调指出要坚持发展是党执政兴国的第一要务，全力落实中央经济工作会议精神和全国““两会””部署，统筹疫情防控和经济社会发展，保持经济运行在合理区间，并要求有关部门要切实承担起自身职责，积极出台对市场有利的政策，慎重出台收缩性政策，释放了宏观经济政策宽松加码的信号。 至于宏观经济政策如何宽松加码，总的要求是“稳健有效”，意味着积极的财政政策要提升效能和稳健的货币政策要灵活适度。 财政政策在新一轮宽松加码中将扮演更重要的角色。这是因为，第一，前些年积极的财政政策积极得不够，可能是考虑留有余地以到关键时再积极，但现在应该已到关键时刻了；二是我国的财政稳健度比货币稳健度更高，政府债务与GDP之比45%左右，加上地方政府隐性债务也仅在60%左右，好于大部分其他国家。 今年的财政政策将更加积极。”两会”上设定今年财政支出预算增长8.4%，远高于前年的2.8%和去年的0.3%，赤字率为2.8%，虽然低于去年的3.2%，但是调入资金和使用结转结余资金规模超过2.3万亿元，是去年的两倍，加上去年三季度末企业加计扣除政策的“提前享受”（减少了今年的减收项），与去年同口径相比，其实将达到赤字率4%的扩张效果。这还是3月初”两会”时的安排，因应3月后增长压力陡然增大的形势，财政支出将进一步增加，为此财政赤字率有可能上调。尤其是，收入方面，减税降费，特别是对受疫情严重影响的中小微企业、个人和新经济行业的定向减税降费将持续并加码；支出方面，前些年增长落后的基础设施投资应到发力的时候了，新、老基建都有扩张空间，尤其是新基建的发展潜力巨大。 货币政策也将更趋宽松。我国货币宽松也存在着较大的空间。首先是存款准备金率，4月25日中国人民银行下调后，金融机构加权平均存款准备金率为8.1%，比其他国家仍高很多，即使再降五次，每次0.5个百分点，也是可以的；今年有可能再降两次或以上。其次是公开市场操作，包括常规性的逆回购、MLF（中期借贷便利）、SLF（常备借贷便利）等，会更加频繁并具更大力度，且在有紧急需要时不排除采取接近于现代货币理论（MMT）所主张的量化宽松操作。至于减息，鉴于美国将持续加息，降低银行基准利率的操作只会在紧急情况下实施，但贷款市场报价利率LPR有微步下行的空间。 因应4月恶化的疫情进而经济形势，5月23日国务院常务会议上进一步提出了33条稳增长举措，从财政、货币、投资、消费、产业链和就业等六大方面进行政策宽松加码，包括财政政策加码全力支持小微企业和保就业、货币政策多方位支持信贷修复、加快基建扩大有效投资、两大举措促消费复苏、打通赌点卡点稳产业链供应链、推进能源安全建设、多管齐下稳就业和房地产宽松政策持续加码等。此会议的第三天，即5月25日，国务院又召开全国稳住经济大盘电视电话会议，要求将上述的六方面33调稳增长举措在5月底前出台可操作的事实细则，可见政策宽松加码之紧迫。 四、 长远发展：“双创新”驱动 中央经济工作会议和《政府工作报告》与近来的一系列政府会议及文件都提到“创新驱动发展”，将创新驱动作为今后我国经济发展的重大战略。 的确，经过了四十余年的高速增长之后，我国经济发展正在告别由劳动力和物质资本规模驱动的阶段，今后的发展将主要由创新驱动。这正是现代经济增长理论告诉我们的：经济起飞时期，经济增长的动力主要是劳动力和物质资本规模的扩大；经济起飞后，增长动力则取决于创新。我国经济的起飞时代，因而规模驱动时代已基本上过去了，今后是后起飞时代，所以必将是创新驱动的时代。 那什么是现代经济中的创新呢？应该认识到，现代意义上的创新可理解为“双创新”。 “双创新”之一是科技创新，即科学技术的创新。这好理解，从18世纪末的蒸汽机发明到现在的新一代信息技术，世界经济已经经历了五轮的科技创新，正是这五轮的科技创新将世界经济发展到了今天。从目前来看，两个方向上的科技创新将决定世界经济的未来，一是智能创新，二是绿色创新。 今后的人类社会就是智能或智慧型社会，是通过互联网人人都可互联和通过亿万个传感器组成的物联网万物都可相联的社会，因而推动这一社会前进的智能创新是今后人类经济发展的主要动力。绿色革命由气候变化引起，但并不像听起来那么简单，为了控制气温上升，要求绿色科技赋能经济的各个行业和部门，从而从更本上改造各行业和部门，以达到绿色社会的标准，所以推动这一社会前进的绿色创新也是今后人类经济发展的一大动力。 应该看到，我国在当今世界这两大科技创新方面都已提前布局和走在前列。智能创新方面，在纯技术层面，我国与美国等发达国家还有一些距离，但在应用层面已处于世界前沿，腾讯、阿里巴巴、华为等已经处于全球领先位置。绿色革命方面也是如此，我国是世界上积极发展绿色经济、推动绿色创新的国家之一。这将是我国经济保持全球前沿地位的重要保证，同时是今后我国经济中高速增长的关键性引擎。 “双创新”之二为组合创新，即源于熊彼特创新理论的宏观经济要素的组合创新。熊彼特创新理论是关于企业发展的，观点是是企业生产要素的组合创新，即生产要素更为优化的重新组合，是企业发展的根本动力。这个观点可推广至宏观经济的发展，成为宏观经济要素的组合创新，即经济要素更为优化的重新组合，是经济增长的根本动力。 在我国，三大组合创新方兴正起。 第一是城市群崛起，是经济要素在空间上的组合创新，即人口、资本、商品、消费、投资等经济要素在空间配置上进行优化性的重新组合。城市群崛起首先带来人口向城市群流动，包括城市群的主导城市和卫星城市，进而带来其他经济要素相应地流向这些城市。经济要素流动便产生经济增量；现代经济环境下的经济要素流动导致要素更为优化的重新组合，进而催生有效的经济增长。在我国，以长三角、粤港澳大湾区、京津冀、长江中游和成渝城市群为五大支柱的19大城市群正在形成或茁壮成长，将是今后我国经济中高速增长的重要支撑。 第二是经济结构升级， 是经济要素在自身结构上的组合创新。我国有着全球第二大的经济规模和第一大的购买力，但与发达经济体比较经济结构水平较低，即中高端产业占比相对较低。这要求经济结构加快升级，同时也意味着有很大的升级空间。经济结构升级是经济要素自身的优化组合，必将推动经济更快增长；对我国而言，在结构水平达到发达国家水平之前，经济结构升级将形成经济增长的强力引擎。 第三是进一步改革开放，是经济要素在制度上的组合创新。我国的改革开放已经取得了巨大的成就，但使命仍未完成，社会主义市场经济体制，包括国有企业体制、金融体制、财政体制、投资体制、消费体制、贸易体制等都还有待于进一步改革或完善。进一步的改革开放必将提升体制效率，而效率提升就意味着经济的更快增长。在当前语境下，进一步的改革就是搞好“内循环”，或今年4月发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出的“全国统一大市场”的建设。搞好“内循环”，实际上就是要排除制度上的障碍让经济要素在全国范围内“循环”起来，或“统一”起来，从而得到更优化的重新组合。这里，“统一大市场”不是把市场统一管起来的计划经济，而是让市场更有效地循环起来的制度化组合创新。 以上的两大科技创新和三大组合创新使得我国已经走在世界创新的前列，将成为今后我国经济增长的强大引擎，是中高速增长的根本性保障。