生态补偿助力破解母亲河保护困境

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（北京大学法学院研究员，中国法学会环境资源法学研究会副秘书长）

　　通过生态补偿机制使受益者能够分担治理成本、为享受的生态服务买单，方才公平，也才能真正调动各方积极性，形成保护合力
　　□ 巩 固
　　近日，山东省政府召开新闻发布会，公布了此前与河南省所签协议的“对赌”结果：由于黄河入鲁水质始终保持在二类水质以上，山东作为受益方，共兑现河南生态补偿资金1.26亿元。
　　2021年，分处黄河上下游的河南与山东两省政府签订《黄河流域“豫鲁段”横向生态保护补偿协议》，就交界的刘庄国控断面水质进行约定，如水质改善，由山东对河南进行补偿，反之亦然。如今，一年期满，水质得到持续改善，河南“赌”赢山东1.26亿元。而山东虽付出1亿多元“代价”，但获得了质量优良的河水及相应环境容量，仅就减少的治污成本而言也相当划算。如此看来，这着实是一场没有输家的双赢“赌局”。
　　当然，这里的“对赌”只是个形象的说法，其实质是国家近年来大力推行的一种生态补偿类型。所谓生态补偿，顾名思义，是对生态价值的补偿，通常由生态环境的受益者对为保护环境作出特别贡献者提供经济资助，以弥补其付出的成本或利益损失。其中，在不同级别主体间自上而下进行的为纵向补偿，在平级主体之间协商或依市场进行的为横向补偿。河南和山东通过“对赌”所形成的，是黄河流域首个省际政府间横向生态补偿。这只是黄河流域生态补偿制度体系的一部分。除省际补偿外，许多省在其内部也探索建立了类似制度。譬如山东，去年9月全省301个跨县界断面都签订了类似协议，实现了省内流域全覆盖。
　　或许有人会提出疑问，环境保护不是人人有责吗，为何还要补偿或奖励？这就涉及义务强度和收益分配的公平问题。生态文明时代，固然人人都须环保，但在满足基本义务的前提下如何对待环境，仍有很大弹性空间，这也与各方所处生态“位置”密切相关。仍以河流为例，上游总是近乎本能地多用、多排污，因为其有使污染顺流而下、把经济收益留归自己的“自然”优势。尽管从河流整体和环保总体角度看，这是最不划算的——污染容易治理难，对于上游的排放影响，下游往往要付出多倍代价才能消除。但如果为使下游享受良好环境而对上游施加严格管制，限制其开发利用，又无异于让上游为下游利益“买单”，有失公允，而且上游也往往缺乏动力甚至心怀抵触，很难保证实效。
　　从以往实践看，生态治理规模越大、跨行政区域越多，效果往往越差，这正是各省市交界区域经常出现污染“黑三角”的主要原因，也是经济学上所谓环境成本、收益不对称性的体现。而通过生态补偿机制使相关各方以环境效益为纽带建立直接关联，使受益者能够分担治理成本、为享受的生态服务买单，方才公平，也才能真正调动各方积极性，形成保护合力。就此而言，生态补偿实为实现更大力度环境治理所必须，也是生态文明建设的源头活水和动力之源。
　　正因如此，2000年以来，国家高度重视并大力推行生态补偿。2005年，党的十六届五中全会首次提出了“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则。2015年，《生态文明体制改革总体方案》把生态补偿制度列为生态文明制度体系的“四梁八柱”之一并作出具体部署。2016年，国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》，进一步确立了到2020年实现重点领域和重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应的建设目标。2014年修订的环境保护法和2020年通过的长江保护法更将生态补偿确立为正式法律制度，搭建起制度体系框架。
　　尤其值得一提的是，鉴于以往生态补偿探索过于依赖中央财政、集中于纵向领域的不足，党的十九大报告强调“建立市场化、多元化生态补偿机制”。近年来，国家大力引导推进横向补偿机制建设，确定以“流域上下游”为重点领域，并与大江大河治理相结合。相关部委不仅发布指导意见，而且专门颁布实施方案，在黄河、长江开展全流域横向生态补偿机制建设试点，要求遵循“保护责任共担、流域环境共治、生态效益共享”原则，搭建“全面覆盖、权责对等、共建共享”平台，以生态补偿为契机强化各治理主体之间的交流、合作，实现联防联控、流域共治和保护协作。前述“鲁豫有约”即为此大背景下的产物，其进一步发展壮大，覆盖黄河、长江全流域，并推广复制到其他河流和领域的美好前景，也乐观可期。（来源：法制日报）