刘成奎：以点带面推动政府预算绩效评价改革

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刘成奎（武汉大学经济与管理学院教授、武汉大学财政金融研究中心主任）

  当前我国经济面临着需求收缩、供给冲击、预期减弱等三重压力。由此，稳定宏观经济大盘，充分有效地发挥积极财政作用具有重要意义。而现实中财政收支难以在短期内有效收敛（个别地方已经出现财政重整情况），如何提高财政资金使用绩效成为各地政府必须深思的重要课题。
  预算绩效评价的历史沿革
  预算绩效管理是推进国家治理现代化的内在要求和重要手段。综观美国百余年的预算绩效评价历史可以发现，预算绩效评价工作每次取得重要进展都有着深刻的经济与社会背景。20世纪初美国纽约市因出现巨额财政赤字，1906年纽约市政研究院开始尝试推行财政绩效评价工作。1949年美国政府提出推行体现政府对人民受托责任的“绩效预算”。20世纪60年代中期美国参加越战导致军费开支剧增，迫于财政压力开始试行计划项目预算制度（Planning-Programming-Budgeting System）。20世纪80年代新公共管理运动兴起，再加上财政危机与信任危机爆发，1993年美国颁布了《政府绩效与结果法案》，成立了由副总统戈尔负责的“国家绩效评价委员会”，标志着预算绩效评价进入法制化阶段。
  我国政府预算绩效评价工作的演进也与经济社会变革关系紧密。2003年中国共产党第十六届三中全会首次提出“建立预算绩效评价体系”。2009年我国开展了地方政府项目支出绩效评价，此后逐渐扩展到部门支出绩效评价。2012年财政部出台《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》，提出的“建立一个机制”“完善两个体系”“健全三个智库”“实施四项工程”，至今仍有较强的指导意义。2018年开始强调人大预算审查监督的重点应拓展为支出预算与政策绩效评价，并提出全面实施预算绩效管理的指导意见。
  经过近20年的试点与逐步推进，我国预算绩效评价工作取得了一系列进展：一是预算绩效评价工作引起了全社会的高度关注，尤其是地方政府的预算绩效评价意识有了明显提升。二是初步建立了预算绩效评价的组织体系与制度体系，各级财政部门内部均成立了专责的绩效评价机构，设立了数量较为可观的第三方绩效评价机构名单库、专家库，构建了预算绩效评价的专门指标体系与技术体系。三是绩效评价工作对部门或单位的预算管理行为发挥了直接的约束作用，各级政府部门或单位的预算绩效管理趋于规范化、科学化。
  预算绩效评价管理中的不足
  虽然我国预算绩效评价已经获得了较大进展，但毕竟推进预算绩效管理的时间还比较短，在预算绩效管理中不免存在一些误区或不足。
  预算绩效管理理念未能深植人心
  一些预算部门或单位对预算绩效管理的理解依旧停留在财政资金的合规性认知上，未能思考如何提高财政资金使用绩效，对行政效率与财政资金绩效之间的理解是脱节的，在具体工作中依旧保留着浓厚的“重分配、轻管理”“重使用、轻绩效”理念，更有甚者反而认为预算绩效评价会干扰日常管理工作。同时，全社会对预算绩效评价的关注度还不够高，即使信息公开，也尚未形成全社会关注、支持预算绩效评价工作的良好氛围。
  政策绩效评价与财政支出绩效评价混为一谈
  目前，各地在财政支出绩效评价中存在未能明确区分政策绩效评价与项目支出绩效评价的情况，而且相关部门也暂未正式出台财政政策绩效评价的制度文件和指标体系框架，在财政绩效评价中更多地是沿用项目支出绩效评价的一般方法和指标体系。确实，财政支出政策绩效评价的效果往往体现了部门履职的公共价值目标，对其评价包括经济、社会甚至道德等多维视角，而侧重成本-收益比较的项目支出绩效评价也会体现财政支出政策的目标，由此有效区分二者差异难度很大。
  此外，各部门在推行政策绩效评价时未能充分体现部门特殊性。任何部门执行的公共政策既有一般公共政策的普遍性特点，也具有本部门的独特性特征。在政策绩效评价中，必须综合考虑各部门的普遍性政策特点与独特性政策特点，并在政策绩效评价的指标体系建设过程中严格贯彻该原则。但事实上，一些预算部门或单位的政策绩效评价工作未能精准体现部门的政策内涵与要点，也未能切实把握部门政策本身的内在规律和效应特点，这样一来，就难以采取适宜的手段与措施来体现政策要求。
  另外，对多个相关政策可能存在的叠加效应未能明确区分。在进行政策绩效评价时，某些政策绩效可能是多个相关政策叠加影响的结果，被评价的政策绩效结果可能只是其中的一种影响因素，在实际工作中如果不能精准识别与测度叠加效应，可能会影响绩效评价的精准度。
  全面绩效评价未能真正实现
  经过多年努力，我国预算管理的总体制度体系已经构建完成，但由于部门预算、国库集中收付、政府采购制度等改革是分头推进的，未能形成全国统一的、贯穿预算管理全流程的预算管理规范；尤其是在开发各类预算管理信息系统时受到较为严重的部门利益的制约，无法有效地进行信息的相互衔接与共享利用，导致难以有效推进全面绩效评价工作。
  一是全面绩效管理所包括的全方位、全过程、全覆盖的绩效管理未能实现。目前，绩效管理覆盖范围主要集中在一般公共预算，政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算涉及较少；而对一般公共预算的绩效管理重点又集中于项目支出，对整体支出、财政政策、财政管理的评价较少或还处于试点阶段。此外，绩效管理主要集中于绩效目标管理和绩效结果评价，对绩效过程的监控和绩效结果的应用不足，尤其是上下级政府之间的结果运用联动机制还有待完善。二是全面绩效管理过程难以细化落实。当前全社会尤其是政府部门绩效管理意识依旧较弱，再加上预算绩效管理的每一个环节都有较强的时间约束，全面绩效管理过程（绩效预算编制、过程执行、结果评价）在程序上很难细化落实，导致一些地方的绩效评价工作难以对绩效管理产生真正的约束与指导。当然，预算绩效管理所需的手段与方法也有不足，从而制约了全面绩效管理过程的细化落实。三是预算绩效评价质量有待提高。预算绩效评价是一项系统性工作，指标体系的制定、评价流程的落地、评价数据的收集等需要考虑方方面面的影响。在不能兼顾多方主体、多重因素的情况下，预算绩效评价质量不能得到保证。
  事前绩效评价未能有效落地
  一般而言，预算绩效评价包括三个层面，即政府是否“做正确的事”“正确地做事”“负责任地做事”。其中，对政府是否“做正确的事”的判断主要依赖于财政支出事前绩效评估。事前绩效评价的主要内容包括预算规划是否合理、绩效目标是否合理、预算结构能否实现、财政资金是否存在风险等问题。但相较于事中与事后绩效评价，事前绩效评估起步晚、发展缓，目前全国大多数省份尚未开展实质性的事前绩效评估，而一些已经开展事前绩效评价工作的地方政府又多侧重于对重大投资项目（如超过500万元或1000万元）的评价。事前绩效评价推动难的原因主要有：一是未能构建财政支出事前绩效评价的制度、标准、程序等，使得事前绩效评价工作缺乏有效的制度保障，评价结果也容易失真、不科学。二是投资作为各地稳经济、稳增长的重要手段，其对于时间进度的要求很严，导致很多重大项目投资难以预留出充足时间进行事前绩效评价。三是政府部门对事前绩效评价缺乏足够的认识与重视，事前绩效评价工作经常陷入“只闻楼梯响，不见人下楼”的困境。
  预算绩效评价结果应用难度大
  预算绩效评价工作的结果应用存在很多问题：一是预算绩效评价的数据获得、技术手段、评价主体等具有多元性特征，使得预算绩效评价结果的合理性与科学性容易受到被评价单位的质疑，进而导致完全甚至唯一依赖于预算绩效评价结果进行相应奖惩的决策难以完全服众。二是预算绩效评价工作由财政部门主导，而财政部门在整个行政体系中缺乏足够的权威性与独立性，再加上政府内部的“熟人压力”，导致预算绩效评价结果应用步履维艰。
  进一步完善预算绩效评价的制度支撑与技术支撑
  随着预算管理制度的逐步完善以及大数据技术的发展，预算绩效评价工作也迎来了难得的发展机遇。
  预算管理一体化有助于推动预算绩效评价工作
  近年来，财政部门开始着力推动预算管理一体化工作，这是加快建立完善现代预算制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是深化预算制度改革的主要支撑手段。预算管理一体化的基本思想是借助于技术手段，将预算管理各流程以及各层级政府预算管理信息嵌入预算控制机制和约束规则，将“制度+技术+系统+管理”有机整合，实现由制度来管人、管事与管资金。预算管理一体化主要内容包括全国政府预算管理、各部门预算管理、预算全过程管理、预算项目全生命周期管理、全国预算数据管理五个方面的一体化。预算管理一体化的主要机制包括：建立健全预算项目全生命周期管理机制，建立健全统一的财政预算管理要素管理机制，建立健全上下级财政间预算管理衔接机制，建立健全政府预算、部门预算、单位预算衔接机制等10类。推动预算管理一体化的目标在于构建全国统一的预算管理一体化系统，建立“纵向到底、横向到边”全覆盖信息系统，这对于推动预算绩效评价工作大有裨益。
  一是预算管理一体化有助于实现全周期的预算绩效评价工作。在将所有预算支出分为人员类、运转类（前两者即为通称的基本支出）和特定目标类（即一般意义上的项目支出）基础上，预算管理一体化强调以项目为基础，实现对项目的全生命周期管理，并制定全国统一的预算指标，准确反映项目预算的增减、来源、状态等。通过预算管理一体化系统推动实现绩效目标与预算编制同步申报、同步审核、同步批复和同步公开；对预算执行过程中的项目管理、资金使用以及绩效目标的实现情况进行预算绩效跟踪，并及时采取纠偏措施予以修正和完善；促进决算与绩效评价深度融合；推动预算绩效评价结果运用与加强预算管理日益契合。
  二是预算管理一体化有助于推动各类预算绩效制度有效衔接。通过预算管理一体化来构建各类制度的有效衔接接口，消除预算绩效运行监控中的制度差异，使各监控对象均处于彼此兼容的制度接口中。另外，预算管理一体化可以极大地推动实现预算管理内外部系统互联互通。其中，预算管理内部系统以核心业务为主线逐步扩展到一体化系统，预算管理外部系统则做好财政部门与人大、人行、税务等部门的联通协调。
  三是预算管理一体化有助于减少预算信息不对称。预算管理一体化明确要求实现全国预算数据管理一体化，由此统一各类预算信息数据标准，同时将与绩效有关的数据信息等纳入系统。通过构建全国统一的预算管理信息系统，能够实时动态地监控部门或单位的预算执行信息，也能够加强彼此间的沟通，让监控对象充分了解监控主体的意图和工作思路。
  大数据技术有助于推动预算绩效评价工作
  政府部门或单位是预算绩效评价数据的主要来源，但是各部门或各单位之间客观存在的“信息孤岛”，使得预算绩效评价数据经常面临不及时、不准确、不全面等难题。预算管理一体化虽然有助于促进预算部门或单位对于有关数据的收集、汇总与使用，但是依然有大量存在于预算部门或单位之外，却与预算绩效评价紧密相关或有勾稽关系的社会数据。而大数据技术的发展能够极大丰富各类数据的量化、收集与使用，从而为缓解预算绩效评价数据的“获得”难题提供了技术支撑。
  一是大数据有助于推进数据量化。现行财政支出绩效评价数据主要掌握在部门与单位手中，形式主要为结构化小数据，而大数据具有较为明显的多元性特征。具体来说，相较于传统数据，大数据的来源是多元的，如传统结构化数据、非结构化数据（图像、声音、视频、日志、网页等信息）和介于两者之间的半结构化数据。正是数据来源的多元化，使得几乎所有部门或单位的现象与行为都可以转化为数据，甚至人的行为都能数据化，即“量化一切”成为可能；基于海量数据，大数据能够更广阔、更深入、更长远、更多角度地描述与分析部门或单位的现象与行为，从而大大提升预算绩效评价和管理的科学化、精细化程度。
  二是大数据有助于提升数据客观性。除多元性特征之外，大数据也具有较强的客观性，其生产和掌握的数据的公信力较高。大数据主要是指通过互联网、物联网、自媒体、智能终端、移动终端等平台或技术，自动记录人类的表达、沟通、位移、交易等活动，这些被记录的痕迹数据有较高的客观真实性，利用这些数据进行绩效评价，可以在很大程度上保证绩效评价结果的公正性与可接受性。目前，借助大数据进行财政预算绩效评价正在发展过程中，较为生动的应用场景有基于居民出行轨迹数据评价公交补贴绩效等。
  三是大数据有助于打破部门或单位之间的 “信息孤岛”。首先，借助大数据技术能够建立财政大数据分析平台、财政支出大数据项目库和信息库、财政内部数据库与财政数据库。其次，大数据技术有助于突破空间限制，消除部门之间的信息不对称。第三，大数据技术可以将传统的人工信息收集与处理方式转变为分布式的动态采集与处理方式，甚至将一些非结构化数据（如财政文件、视频资料等）转化成结构化数据，并进行标准化处理，形成数字化的数据仓库，为全景式地分析财政支出创造可能。第四，借助大数据技术能够合理地描绘财政支出的月度与年度图景，更好地预测未来财政支出趋势，为财政治理现代化赋能。
  以点带面推动预算绩效评价工作提质增效
  党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱。而预算绩效评价则是推进财政治理现代化乃至国家治理现代化的重要手段。预算绩效评价工作任务繁杂，全面推动很难达到合意状态，建议重点选择若干个点切入，以点带面推动预算绩效评价工作提质增效。
  重构预算绩效评价组织流程
  预算绩效评价依法由财政部门负责，但是财政部门仅仅是政府组成部门之一，且预算绩效评价工作实施难度较大，容易触动部门或单位的利益，需要由具有绝对权威的机构来推动，由此建议：一是构建各级党委预算绩效评价委员会（类似目前设立的各级党委审计委员会），由各级党委主要负责人担任预算绩效评价委员会主任，对预算绩效评价工作进行方向性指导。二是组建预算绩效评价学术委员会，由行业领域内知名专家、财政部门实际工作人员组成，根据预算绩效评价委员会的指导意见对预算绩效评价工作提出意见建议，并定期公布财政绩效评价指导报告，对预算绩效评价工作中的评价价值目标、功能定位、权责结构和实践原则等问题提出不具有法律强制性但有道德指导性的建议，供各地方政府预算绩效评价部门参考借鉴。三是细化分工压实责任，确保预算绩效评价工作落地落实。例如可以由具有较高权威性的人大主导预算绩效评价工作，负责把控预算绩效评价的原则、方向与年度绩效评价重点等；各级财政部门负责预算绩效评价的组织与协调工作，政府其他部门与单位配合支持；由财政部门选择符合资质的第三方专业机构参与实施预算绩效评价工作。通过此类组织流程设计，既可以保证财政绩效评价权的统一与权威，又能做到组织协调的相对独立、具体实施的可信，从而大大提升预算绩效评价质量。
  高度重视重大项目事前预算绩效评价工作
  项目支出是预算绩效评价的重要内容，但受制于诸多因素，真正推动事前预算绩效评价的地方政府还很有限。进一步地，现实中很多项目支出规模巨大，对投资地的经济社会发展有着重大影响，成功的投资必然会对当地发展产生巨大助益，而一旦失败则会给投资地带来严重的负效应。由此建议：强化发改部门与财政部门的协调合作，将重大项目事前预算绩效评价与本地的“十四五”规划结合起来，确保进入地方政府重大项目库的都是优质项目；重大项目事前预算绩效评价必须经由相关企业家、行业技术专家、风险投资专家、相关政府部门工作人员等主体的联合评议，在评议基础上由当地党政主要负责人做出决定。
  完善财政监督体系，强化预算绩效管理
  财政绩效监督是推进预算绩效管理的重要手段，是财政治理的重要内容。财政监督体系包括财政部门内部监督以及财政部门外部的人大、审计、司法与社会监督等。在今后的工作中，一是要严肃财经纪律，划定财经纪律的“高压线”，强化相关领导干部的纪律意识、规矩意识；加强预算全过程管理，将“规定动作”与“自选动作”结合起来，重点监督重大财税政策落地情况。二是充分发挥审计部门“同级审”的监督作用，推动传统合规性审计向绩效审计转变，并逐步扩大审计结果的公开范围，增强审计监督的震慑力。三是将审计监督中发现的较为严重的问题及时移交司法部门处理，注重发挥财政监督体系的整体威力。四是敦促相关政府部门及时处理人大在预算全过程监督中发现的问题，在时机成熟时及时修订与完善当地的预算审查监督条例。
  切实推动预算绩效评价结果的应用
  如前所述，在诸多因素制约下，预算绩效评价结果的应用非常艰难，预算绩效评价结果对预算管理的调节作用自然也无法正常发挥。在当前大数据能较好支撑预算绩效评价质量且财政收支压力明显加大的背景下，更应该下大力气破除影响预算绩效评价结果应用的体制机制障碍，根据预算绩效评价结果对预算部门或单位的预算安排进行奖惩，甚至可以考虑将评价结果作为相关领导干部晋升、去留、进退的重要依据，切实推动预算绩效评价结果应用落地落实。（来源：《国家治理》周刊2022年7月上）