谢伏瞻：更好发挥政府作用不是要更多发挥政府作用

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谢伏瞻（中国社会科学院院长）

  一、政府与市场：人类的社会实践与理论探索
       “放任”与“统制”，构成政府与市场关系完整谱系的两极。从斯密“守夜人”式小政府，到“从摇篮到坟墓”无所不包的“父爱主义”大政府，人类沿着这一谱系进行了全方位的探索。历史钟摆也随着社会语境的变化在这个谱系上来回运动。
       在思想谱系的一极，秉持“自由放任主义”观点的学者认为，市场机制是调节经济运行最有效的手段，因此，小政府就是好政府，只要市场能解决的问题，就不需要政府干预。政府的作用仅限于处理那些市场无法做好，但对社会而言又不可或缺的事情。斯密的“守夜人”政府是这种观点的典型代表。在思想谱系的另一极，赞同中央计划经济的学者则认为，市场机制在公平和效率两方面都存在严重弊端，导致收入分配不公，经济危机频发。代表国家利益的政府应当取代市场机制来配置资源，以维护社会公正，保障全民的根本利益。传统计划经济学派是这一观点的主要代表。
       处在思想谱系两极之间，则是更加丰富多彩的观点，大体可分为三类。
       第一类，虽不认同政府越小越好，但仍信奉新古典教条，相信市场机制可以在资源配置中发挥主导作用。弗里德曼和科斯的观点比较典型。弗里德曼认为应把政府定位为市场竞争规则的制定者和维护者，只要清晰且公平的市场规则得以确立，自由市场经济将有效配置资源，直至实现帕累托最优。科斯和诺斯等新制度经济学家则强调政府主要职责应集中于界定和保护产权；因为有效的产权制度是市场交易顺利开展的前提，也是一国经济长期增长的根本所在。
       第二类，高度重视市场失灵现象，强调政府必须在经济运行中有所作为。在经历了大萧条之后，凯恩斯发现，如果任由市场机制自发调节，则可能导致经济陷入长期衰退；政府必须承担起管理宏观经济的职能。萨缪尔森则进一步指出，即便市场经济高度成熟，也会存在微观无效率、宏观不稳定和分配不公等市场失灵现象，政府必须出手干预，克服市场失灵。
       第三类，认为政府作用不应局限于弥补市场失灵，有效政府可以增进市场功能。奥尔森的“强化市场型政府”强调政府应成为市场运行的前提与保障；青木昌彦的“市场增进型政府”则认为政府、市场与民间组织的互动可以形成更有效率的资源配置机制；马祖卡托的“企业家型政府”则可以发挥塑造和创造市场的功能，在创新活动中发挥引领作用。
       无论是理论逻辑还是历史逻辑，政府与市场关系的边界都处在不断的变动之中。实现政府与市场之间的完美组合与微妙平衡，将一直是人类在经济制度建构上孜孜以求的目标。
  二、70年来政府与市场关系的伟大实践和创新
      中华人民共和国成立70年来的经济发展，也是一段探索政府与市场关系的伟大实践和创新。
      新中国成立之初，施行的是新民主主义经济制度的纲领，在“节制资本”的原则下允许私人资本主义的存在，是一种政府主导的市场经济体制。在1953年提出过渡时期总路线之后，社会主义改造迅速推进，公有制成为国民经济的唯一基础，并在此之上建立了高度集中的计划经济体制。至此，政府完全取代了市场。
      传统计划经济体制虽然能够有力地动员资源，快速推进重工业优先发展战略，但也存在不少弊端。1956年，毛泽东同志在《论十大关系》中指出，这一体制的弊病主要在于权力过分集中于中央，管得过多，统得过死；我们要以苏联为戒，探索中国自己的社会主义建设道路。从1958年到1976年，进行了多次“体制下放”，通过向各级地方政府放权让利来激发活力。这种变革始终在政府内部进行，没有触及政府与市场关系层面。
      1978年的党的十一届三中全会开启了中国市场化改革的大幕，政府与市场关系的探索进入新阶段。在改革开放之初，通过不断强化市场的调节作用，向“国有制+计划经济”为基本特征的传统体制中注入更多市场化因素，调动了各方面的积极性，改进了资源的配置效率。
      1992年年初邓小平同志在南方谈话中指出“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。”“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。”“计划和市场都是经济手段。”一举突破了在处理计划与市场关系中意识形态方面的束缚，是一次伟大的理论创新。1992年10月召开的中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，提出要让市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置发挥基础性作用。之后党的十五大至十八大，对于市场基础性作用的强调越来越突出。
       党的十八届三中全会，对于政府与市场作用的认识又进入了一个新境界，第一次提出市场在资源配置中的“决定性作用”。习近平总书记指出，坚持社会主义市场经济改革方向，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是我们党在理论和实践上的又一重大突破。它是我们党对中国特色社会主义建设规律认识的一个新飞跃，标志着社会主义市场经济发展进入了一个新阶段。理论和实践都证明，市场配置中的“决定性作用”。习近平总书记指出，坚持社会主义市场经济改革方向，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是我们党在理论和实践上的又一重大突破。它是我们党对中国特色社会主义建设规律认识的一个新飞跃，标志着社会主义市场经济发展进入了一个新阶段。理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情。
  三、政府与市场关系的实践
  推动着中国经济学理论创新
       政府与市场关系的中国实践，突破了主流新古典经济学的教条，也不是传统发展经济学理论所能概括。这需要我们认真总结，以体现中国经济学的理论创新。
       首先，中国的实践表明，政府与市场之间不是新古典经济学教科书中所说的对立互斥关系，二者的作用是互补的。中国在改革发展的实践中始终坚持辩证法、两点论，把“看不见的手”和“看得见的手”都用好。数十年来，中国一直致力于寻找市场功能和政府行为的最佳结合点，切实把市场和政府的优势都充分发挥出来，更好地体现社会主义市场经济体制的特色和优势，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。实践表明，要形成这一良好局面，首先要以“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”为基本原则，划清政府和市场的边界，凡属市场能发挥作用的，政府要简政放权，要松绑支持，不要去干预；凡属市场不能有效发挥作用的，政府应当主动补位，该管的要坚决管，管到位，管出水平，使政府成为市场发挥决定性作用的前提和保障。政府只告诉市场主体不能做什么，至于能做什么，该做什么，由市场主体根据市场变化作出判断和决策。
       第二，中国的实践表明，在经济发展的不同阶段，政府与市场之间的互补形式有着很大不同，政府与市场之间的关系是动态演进的。在后发赶超阶段，中国面临着市场体系发育程度不高，结构性扭曲严重、要素资源稀缺的局面。同时，我们一直面临着发达经济体的外部竞争压力，在特定时期还遭受一些发达经济体的刻意打压与扼制。想要在处处落后的情况下实现比发达经济体更快的经济发展，就要求政府在动员资源方面发挥重要甚至是主导作用。在特定条件下，强政府与举国体制确有其存在的必要性。但随着市场经济体制逐步健全和完善，中国经济完成了“起飞”，逐步迈向高收入经济体，政府过度干预导致的各种扭曲就可能成为中国实现高质量发展的障碍。在中国经济发展进入新时代的现实背景下，中国探索政府与市场关系的重点应进一步转向市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。值得一提的是，近期的中美贸易摩擦使得强政府、举国体制甚至计划经济成为热议的话题。但笔者认为，党的十八届三中全会确立的关于政府与市场关系的大政方针决不能因一时一事而易；冷战时期苏联的教训值得汲取，那种完全或主要依赖政府配置资源的方式是难以持续提高国际竞争力的。
       第三，地方政府的作用是理解中国发展模式的重要维度。长期以来，地方政府高度关注辖区内经济发展的速度、结构和效益，由此形成的地方竞争机制是中国经济发展进程中重要而独特的现象。数十年来，各级地方政府充分发挥蕴藏于其中的“企业家才能”来促进市场发育，推动经济发展，成为中国经济奇迹的“密钥”。但同时，地方政府主导的竞争也带来地方保护、市场分割、重复建设、产业同构、债务高企等一系列问题。一分为二地剖析地方政府在中国经济发展中的作用，不仅有助于我们更好地理解中国经济发展模式，也可以为政府与市场关系的理论探索提供新的素材和灵感。
       总之，与西方经济学中占据主流地位的自由放任主义传统截然不同，自秦汉以来中国政府的干预作用就非常明显。政府显然不是越小越好；经济高质量发展需要政府有为、有效。但政府作用要以市场发挥决定性作用为前提，法治政府、责任政府和服务型政府是“十四五”以及未来更长一段时期政府转型的方向。着眼于中国的伟大实践，提炼出政府与市场关系变迁的典型化事实，我们将可能揭示中国经济发展的内在逻辑，为构建和完善中国特色社会主义政治经济学理论体系做出贡献。