郎佩娟：法治现代化视域下的公权力机关法治能力建设

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郎佩娟（中国政法大学法学院教授）

  法治现代化与公权力机关法治能力的内在关系
  现代化一词早已有之，但对于“什么是现代化”却有着多种不同理解，其中比较有代表性的理解，一是认为现代化是一个从农业社会到工业社会再到知识社会的变迁过程，从18世纪到21世纪，这一过程经历了大约400年的时间；二是认为现代化是整个社会文明程度的提升，这种提升表现在工业化、城市化，价值观、文化、教育水平、富裕程度等诸多方面；三是认为现代化是一种有待实现的社会状态或社会目标，例如工业化、城镇化、理性化等社会状态。尽管人们对现代化有着不同的理解，但这并不妨碍人们认识或把握现代化的一些共性的、本质的特征，即从传统社会到现代社会的变迁、社会各领域的文明进步、人权保障与人的全面发展等。正因如此，现代化也是国家和国民所追求的社会理想和目标。
  法治一词也早已有之。法治经历了产生、发展和逐渐成熟的过程，伴随这个过程的是法治内涵的不断丰富。时至今日，虽然学者的观点仍存在分歧，但学界对法治核心要素的概括有着许多共通之处：第一，法律本身要有正当性，是良法而非恶法，并具有相对稳定性；第二，法律必须约束公权力自身，国家公权力机关的活动必须受到法律的严格制约和监督；第三，国家和社会治理要依据法律而非个人意志；第四，有完善的司法体系用以裁判纠纷、维护法律尊严；第五，全社会形成崇尚法治的传统和文化氛围，社会生活中的人信仰并遵守法律。
  法治现代化是“法治”与“现代化”组合而成的概念。如何理解法治现代化？根据上述对法治和现代化的阐释，可以把法治现代化描述为与社会变迁过程相适应的法治文明进步和应然状态。一方面，法治现代化要以社会经济、政治、文化等物质文明和非物质文明为基础，不能单独存在；另一方面，法治现代化通常是指法治的应然状态，即法治应该具有的水平、样貌或目标。应然与实然是两个范畴，法治的应然状态不等于实际状态。在当代中国，由于经济社会发展的不平衡，不同地方的法治水平或样貌有很大差异，法治现代化处于不同发展阶段。抛开地方差异，当代中国法治应该具有怎样的水平或样貌？法治现代化有哪些核心目标呢？党的十八大报告在阐述全面推进依法治国时提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的十六字方针。其中，科学立法是指立法机关以科学态度、科学方法制定科学的法律规范的行为，科学的法律规范是指符合常识和公序良俗、反映事物发展规律的良法善法；严格执法是指执法机关严格、规范、公正、文明执行法律的行为和程序；公正司法是指司法机关依法独立行使审判权，公平公正审理案件并作出判决的行为和程序；全民守法是指全体国民信仰并遵守法律的心理和行为。上述前三项涉及不同职能的公权力的法治目标，最后一项涉及全体国民的法律信仰和守法行为。法治十六字方针是当代中国法治的应然状态，实现了这些要求，也就是实现了法治现代化。
  法治能力是指公权力机关、公职人员和全体国民依法履职、依法办事的素质和能力。在这里，公权力机关泛指掌握和运用公权力、履行国家治理或公共管理职责的机关，包括立法、行政、司法机关，也包括法律、法规、规章授权组织。上述对法治能力的界定反映了法治能力的三个特征，即法治能力的主体是公权力机关、公职人员和全体国民，法治能力的主要体现是依法做事，法治能力也是一种心理素质。自然人有心理素质，公权力机关也有集体心理。公权力机关的集体心理是指由单个公职人员心理素质集合而成并对外展现的整个机关的观念、态度、作风、能力等。根据组织心理学的观点，公权力机关是社会组织的一种，机关内单个公职人员的心理在一定的组织环境下相互作用、相互影响，最终形成了与机关职能、机构、编制等实体要素相辅相成的机关心理，而机关心理一经形成则对机关的行为、目标等产生极大反作用。
  公权力机关的法治能力可以按程序性职能进行分类，这些能力包括依法立法与决策能力、依法执法能力、依法指挥与监督能力、依法沟通与协调能力、依法审判能力等。依法立法与决策能力是指依法制定法律、法规、规章，规定行政措施，发布决定和命令的能力；依法执法能力是指严格、规范、公正、文明执行法律或政策的能力；依法指挥与监督能力是指上级依法对下级的工作进行部署、调动、指导、监察、督察的能力；依法沟通与协调能力是指依法沟通、协调“府际关系”或政社关系，使之形成公务合作、政社合作的能力；依法审判能力是指以事实为根据、以法律为准绳公正办案的能力。上述每一种能力都可以进一步分解出更细致、更具体的能力。
  法治现代化的十六字方针都与公权力机关的法治能力密切相关。例如，科学立法要求立法主体具备科学素养，立法者要有基于常识认识、分析问题并得出结论的修养或习惯，而科学素养的形成离不开对各种常识的学习、掌握、运用等能力。科学立法与常识有着天然联系，这种联系很大程度上源于法律与常识的相通之处。常识是经长期观察、探索和反复验证而形成的对自然或社会现象本质和发展规律的普遍共识，良法就来源于常识和公序良俗。如果法律超越常识和公序良俗，法律就是反科学的，也就不能得到社会的普遍认同和遵守。再如，严格执法要求执法人员具备多样的、技术含量高的执法能力，包括法律或政策学习、研究、解读、传播能力，执法任务分解和制定执法方案的能力，落实执法方案的能力，执法中人财物的组织与调动能力，发现并解决执法问题和困难的能力，执法手段创新能力，执法中运用科技手段能力，执法中对上级决定或命令辨别与提出意见能力，执法中发现法律或政策漏洞并提出完善建议能力，执法中的沟通协调能力等。综上，法治现代化与公权力机关的法治能力有内在的、紧密的关系，法治能力是法治现代化的基础或必要条件，没有法治能力就没有法治现代化，实现法治现代化就要重视并采取有效措施提高公权力机关各项法治能力。
  公权力机关法治能力的短板
  公权力机关的法治能力简言之就是依法全面正确履行职能的能力。《国务院工作规则》对国务院全面正确履行职能作了规定：要加强和完善经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，全面提高政府效能，创造良好发展环境，提供基本公共服务，维护社会公平正义。上述规定不仅适用国务院或各级政府的工作，而且适用其他公权力机关的工作。公权力机关的法治能力是全面正确履行职能的应有之义，是履行职能各项举措合法性的保障，是公权力与私权利之间的平衡器，是不断解放和发展社会生产力的强大推动力。
  当下，优化营商环境是各级公权力机关的重要职责。国务院2019年发布《优化营商环境条例》，对各级政府及其部门的优化营商环境职责作了规定。对于优化营商环境，政府要有所为、有所不为，由此形成“积极法治主义”和“消极法治主义”。积极法治主义要求政府积极履行法定职责，例如为市场主体提供规范高效的政务服务、建立畅通有效的政企沟通机制、依法采取多种方式帮助市场主体解决生产经营困难、为市场主体提供高效便捷的纠纷解决途径等。消极法治主义要求政府不做法律禁止之事，例如不得制定或实施对各类市场主体的歧视性政策、不得干预市场主体依法享有的经营自主权、不得以不合理条件或产品产地来源等对各类市场主体进行限制或排斥、严禁违法对市场主体的财产和企业经营者个人财产实施行政强制措施、禁止违法对市场主体的摊派行为等。本质上，两种法治主义就是公权力机关的法治能力。依靠法治能力才能优化营商环境，建设优良营商环境。在优良营商环境下，公权力机关依法履职、权力依法被监督、市场秩序依法维护、公民依法参与、矛盾纠纷依法裁处。这样的营商环境才能吸引越来越多的投资者，建设现代化经济体系，实现科学发展和高质量发展。
  但是，需要正视的是，目前我国公权力机关的法治能力还存在诸多问题，甚至是比较严重的问题。可以说，每一类能力都有短板或“堵点”。以公权力机关之行政机关的决策能力、执法能力为例加以说明：
  依法决策能力是行政机关依法做事的起始能力，决策的合法与科学是全面正确履行政府职能的先决条件。决策的载体是行政规范性文件。根据文件针对的事项和实施的时间，可以将文件分为“权”“经”两大类。“权”是指由政府或政府主管部门行文，针对突发事件或临时情况制定的作为权宜之计的文件；“经”是指由政府或政府主管部门行文，针对一些长期存在、需要统筹解决的公共问题制定的相对稳定、在相对长时间起规制作用的文件。在实务中，行政机关制定这两类文件的能力都存在一些问题。首先，制定“权”类文件违背“法律保留”“法律优位”“比例”“信赖利益保护”等法律原则，尤其是制定突发事件应对文件，上述问题更加突出。尽管行政机关制定这类文件要求有较高的效率，但这并不能成为文件违法的理由。而且，越是事发突然或情况紧急，越能检验行政机关的法治能力，行政机关越要对行政违法、行政不当保持高度警惕。其次，通过对“经”类规范性文件的调研和阅读发现，这类文件存在制定程序不完整、程序效力低、随意性大等问题。除上述问题外，规范性文件在逻辑性、语言准确性、发文字号、分类管理等技术层面也存在较多疏漏。
  依法执法能力是行政机关和执法人员最主要、最基本的能力，同时也是其最突出的能力短板。在执法实务中，一些执法人员欠缺执法所需的学习、研究、计划、组织、创新、建议等具体能力，尤其在突发事件应对中，不依法采取强制措施，随意扩大强制措施实施对象、条件和种类的情形多有发生。这些能力短板导致各种行政违法，包括主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当等，而行政违法必然造成对行政相对人合法权益的侵害，引发行政纠纷和政社关系的紧张对立。
  公权力机关法治能力提升路径
  鉴于法治现代化与公权力机关法治能力的内在关系，提升公权力机关和公职人员的法治能力成为法治现代化的一项基础性、系统性、持续性工作。做好此项工作难度很大，各级公权力机关要确定工作原则和层级侧重点，并抓好三个关键环节。
  工作原则
  直接或间接影响公权力机关法治能力的因素很多，其中最主要的因素是体系和人员两大因素。从这两大因素入手，公权力机关法治能力提升工作原则可以确定为“并重与兼修”，即体系与能力并重，体系与人员并重，科学素养、法治观念和法律知识兼修。
  第一，体系与能力并重。中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系现代化包括两方面要求，一是治理主体体系化，二是治理制度机制体系化。将“体系”与“能力”并提，说明两者之间关联密切，完善体系也就意味着提升能力。首先，各级公权力机关要持续推进治理主体体系化，形成多方参与、协调互动、合作共治的国家治理格局。其次，持续推进治理制度机制体系化，为全面正确履行职能提供制度保障。受立法程序和法律制度应当相对稳定的限制，法律制度的立改废相对困难，但通过机制创新也能有效提高治理效能。当前，我国规范公权力行使的法律制度机制还有不少欠缺，需要随着法治现代化的推进不断健全完善。
  第二，体系与人员并重。公职人员是公权力机关构成的第一要素，是国家治理主体中的主体，单个公职人员的法治能力直接影响甚至决定整个机关的法治能力。因此，提升公权力机关的法治能力，从根本上说是提高每个公职人员的法治能力。各级公权力机关既要适时调整和完善自身组织结构，使组织保持对外部环境变化的适应力，同时也要重视组织内公职人员法治能力的提高，通过人员能力提高推动整个机关能力提高。
  第三，科学素养、法治观念和法律知识兼修。科学素养、法治观念、法律知识是影响公职人员法治能力的三大因素。从三者关系看，科学素养是法治观念发生、发展的根基或土壤，一个没有科学素养的人，其意识领域不可能衍生和发展出法治观念；法治观念的形成离不开长期、系统的法律知识学习与思考，法治观念是法律知识的积蓄与升华，但法治观念又对准确、深刻理解具体法律知识起助推作用；法律知识是科学素养和法治观念的具体化，是法治能力的工具。科学素养、法治观念、法律知识对法治能力有重要影响，是法治能力的必要条件，公职人员三者兼修，法治能力才有坚实基础并得以充分发挥。
  层级侧重点
  理论上，各类法治能力没有高下之分，公权力机关和公职人员要有全面的法治能力，但实务上，由于公权力机关和公职人员在公权力系统中层级不同、职能职责不同，因而侧重需要的法治能力也不尽相同。因此，有必要具体研究不同层级公权力机关和公职人员侧重需要的法治能力，特别是县处级、乡科级的法治能力，以基层为起点提高国家治理效能和水平。例如，县处级在国家治理体系中地位重要，兼有决策、执行、指挥、协调等职责，国家法律一般在“总则”中赋权县级政府“属地管理”职责，这就要求县处级公权力机关和公职人员要有均衡兼备的法治能力，尤其是依法决策能力和依法处理府际关系的能力；乡科级在国家治理体系中处于基层和执法一线，职责重点是法律执行和问题处理，要做大量实际工作，处理大量具体事务，这就要求乡科级有较强的法律和政策执行能力，严格规范公正文明执法，养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的工作习惯，使法律和政策目标通过扎实有效的执行活动得到真正落实。
  三个关键环节
  环节一：评估。法治能力提升工作首先要抓好现状评估环节。近些年来，中央和一些地方制定了法治政府建设示范指标体系。2021年，根据《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，中央依法治国办发布了《市县法治政府建设示范指标体系》（2021年版），指标体系包括9个一级指标、32个二级指标、100个三级指标，这套指标不仅适用法治政府建设，而且适用对各级公权力机关法治能力评估。通过全面、细致的评估，了解公权力机关和公职人员法治能力现状，尤其是存在的问题或短板，为后续有的放矢的学习与训练提供参考。
  环节二：规划。在现状评估基础上，各级公权力机关要制定法治能力提升规划，规划内容包括但不限于指导思想、工作原则、主要目标、重点任务、方法路径、实施保障等。从性质或定位上，法治能力提升规划是公权力机关法治建设实施纲要的下位专项规划。公权力机关在编制法治建设实施纲要的同时，还要具体编制法治能力提升规划，使法治能力提升工作有计划、有保障、可落实。
  环节三：学习与训练。学习与训练是指公权力机关通过集训、传授、练习等方式，使公职人员提升某种能力，具备某种素养，例如逻辑思维训练、案例分析训练、写作训练、语言训练、态度修养训练等。公职人员日常工作的细节，例如和当事人直接打交道时的态度、语言、逻辑性、行为举止等，也是其法治能力真实的、直接的体现。上述细节方面的缺陷，例如态度不谦抑、语言无逻辑、方法简单粗暴等，都可以通过适当的、正规的、反复的学习与训练加以改善。（来源：《国家治理》周刊2022年8月下）