何志鹏：统筹推进国内法治和涉外法治

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何志鹏（吉林大学法学院教授）

  统筹推进国内法治和涉外法治是习近平法治思想的重要组成部分，是法治中国建设的新领域、新要求、新内容。这一要求的出现是世界格局演化与新形势下中国发展逻辑叠加的结果，也是中国走向世界级大国的重要标志。
  统筹推进国内法治与涉外法治的核心要义
  统筹推进国内法治和涉外法治的关键点在于“统筹”二字。统筹意味着系统观念，要求从法治中国建设的总体目标出发来规划国内和涉外两个面向的法治工作，使二者协调发展，在资源上兼顾调配。在以往的工作中，我们在建设和完善国内法治方面已经做了一系列的工作，在建设法治国家的进程中一步又一步地稳定推进，取得了坚实且积极的效果；与此同时，在涉外法律规范的研讨和确立、涉外法律服务的规划和落实、涉外法律人才的定标和培养等很多方面，也开展了一系列工作，对于中国的对外开放起到了保障和护航的作用。但这两个法治系统之间彼此协调、相互影响的程度仍比较低，两个系统中能够调用的耦合因素比较少。涉外法（主要体现为国际法各个门类）在法律职业、法学教育、法学研究中所占的比重较低，受到的关注不足，理论与实践主流化程度不高。也就是说，涉外的法治体系初步形成了一套自身的话语模式、人员、工作机制；国内的法治体系亦有自身的概念、规范、组织机构、运行方式，二者不仅缺乏必要的协同和互动，而且发展不均衡、不协调、不匹配。
  随着时代发展，必须将国内法治和涉外法治有机的统合起来才能真正实现全面发展的法治国家建设，这一观点越来越为政界和学界所广泛认知。也唯此才能真正达到预期的法治国家、法治政府、法治社会目标。由此，统筹推进国内法治和涉外法治已成为国家对法治中国工作规划的一项鲜明要求、一个重要任务。就是要将国内法治的相关观念理论和实践与涉外法治的概念规范和机制进行配合接洽，使之成为贯通融合的二元互动体系，彼此密切协调构建，塑造并产生更丰富全面的可以相互借鉴和直接应用的法律概念、法律制度、法律原则和法律程序，形成国内涉外畅行无碍的制度体系。
  随着中国对外开放的领域越来越宽阔，对外开放的步子越来越快、越来越大，对外交往领域的法律事务也越来越多。在这种情况下，人们越来越明确地意识到，对外开放离不开国内的法治系统作为招商引资的基本环境和协商谈判的底气。同时，也要求在对外活动的过程中确立起一系列的规则、程序组织机构，在法治的理念指导和原则约束之下去推进相关的工作，确保合作顺利有效进行，同时也保证在开放的过程中出现的问题能够得到顺利有效的解决。尤其是确保国家的主权、安全与发展利益，维护中国企业公民的合法权益。国内法治与涉外法治在开放的进程中出现了相互促进、彼此制约，共同服务于国家发展大局、改革开放大局的态势。此种态势进一步推进了国家法律制度与实践的进步，形成良好的国内法治和涉外法治互动的格局。
  国内法治的建设确立了一系列的目标，但是作为世界发展的一个重要部分，中国的发展要考虑整个世界的外在局势和发展步调，需要统筹国内国际两个大局、国内国际两个市场，正因此国内法治的观念、具体规范的设计和运行都必须考虑国际社会的步调。中国提出的人类命运共同体理念在涉外法治和国内法治中均应得到有效的体现。尽管人类命运共同体更多是一个涉及国际法治的价值目标，对于公民和法人的跨国行为也同样具有指导意义，但对于国内的市场经济运行、社会秩序维护同样具有不可忽视的指导意义。因此，人类命运共同体理念是国内法治和涉外法治统筹的重要思想指针。而包括“一带一路”在内的涉外交往倡议和工作平台，也同样指引着国内的相关法律操作部门，使之构建起更妥善的工作机制，为国家的开放发展服务。
  中国统筹推进国内法治和涉外法治，需要明确以下三个方面的因素：
  第一，中国的国内法治水平虽然已经取得了很大的提升，但是总体上仍然有很大的进步空间。比起那些在法治方面经历过长期探索、已经取得了丰富经验的国家，中国的法治历史相对较短，法治经验比较少，法治能力比较弱。法治历史、经验与能力则是国内法治实现长足进步所需要的基本条件。
  第二，上述基本条件恰好与涉外法治所面临的状况接近。一般而言，涉外法治包括国际法治和跨国法治两个方面，国际法治是国际关系的法治化，主要以国家、国际组织为发力点，目标是维护国家之间的平等、有效、高水平交往。相关的国际法有着数百年的基础，当前则以联合国为主要的工作平台，也包括为数众多的区域组织、专业组织，多边条约、双边条约，等等。跨国法治则主要是指在跨越国境的民事活动、商事活动方面确立良法善治的体系和进程，以国际民商法和相关的程序规范，例如合同规范、侵权规范、知识产权规范、婚姻家庭财产法律规范，公司、海商、保险、票据、证券、破产法律规范以及相应的诉讼规则、仲裁规则、调解规则及其运行为主要形式。总体看来，这一领域的规范也处于不够成熟的初级阶段。无论是从全球的维度看，还是从中国的维度看，涉外法治都处于较低层次的发展状态。正由于此，涉外法治才能够与同样尚待完善成熟的国内法治协调推进、彼此呼应、相互促动、共同完善。
  第三，当前世界处在高速组合重整、充满风险和不确定性的系统变革之中，无论是政治格局结构性的变迁，还是长达10余年的全球经济增长乏力，亦或人们在文明冲突的基础上倡导和推进文明多样性，以及在全球变暖的大风险之下主张应对气候变化、适应低碳的消费理念，都意味着国际法在国际关系中处于风云变幻的暴风眼附近。复杂的国际变局同时也给中国发展提供了具有多重意义的战略机遇。一方面，中国可以乘势而起，利用自身的制度优势、禀赋优势，在全球架构之中规划出良好的发展策略；另一方面，中国也可以与其他发展中国家充分合作，形成一股可以改变世界发展方向的宏大力量。当然，在这个过程中也充满了风险和挑战。为了在大变局中增加中国的号召力、影响力，就需要提升中国的法治声誉，用法治话语来表达中国，用一个法治文明的大国形象来吸引更多的国家与中国共同努力。所以，中国必然要积极推进国内法治建设和涉外法治建设。
  国内法治与涉外法治互动的基本逻辑
  国内法治和涉外法治具有相互依赖和彼此促进的特征。自20世纪70年代末中国开启改革开放的大门，以改革促开放，以开放推改革，构成40余年来中国发展的主要作业机制。改革与开放是一个问题的两个方面，是不可分割的中国发展大棋局。这也就意味着，主要面向国内问题的国内法治和主要面向对外开放问题的涉外法治彼此要深刻互动，形成“鸟之两翼”“车之两轮”，二者不可或缺的发展形态。无论是高水平的改革，还是高水平的对外开放，都需要良好的法治秩序。所以，二者互动的底层逻辑具有多维动态的正向反馈色彩。初步总结，二者互动包含以下四个方面：
  01 涉外法治为国内法治的发展提供了经验和思路
  我国参与国际条约国际组织、国际合作的一系列努力，催动了我国国内社会秩序的法治化进程。特别值得关注的是，从1986年开始到2001年长达15年的“复关”（恢复关税与贸易总协定缔约方地位）、“入世”（加入世界贸易组织）进程来看，我国在涉外法治方面的尝试和努力对于国内法治有着重要的促进作用。在加入世界贸易组织的实践努力开始之前，我国的行政体系是高度政治化的，既没有明确的透明度要求，也没有一系列行政法领域的理念。正是由于加入世界贸易组织过程中与相关国家进行谈判，我们才深刻意识到，以往一系列用“内部文件”来解决问题的方法，对于行政相对人而言是不妥当的。此时，法律的公开性成为我国迅速意识到的法治原则。类似地，我国在加入一系列国际知识产权公约之后，很多知识产权方面的法律制度也迅速发展和成熟起来。由此可见，在很大程度上，中国的法治发展一方面是由于正确认识到十年“文化大革命”社会动荡所带来的严重灾难后果，另一方面也是为了放开中国的市场使中国进入经济全球化体系，与世界同呼吸共命运、共发展。所以，中国的国内法治在很大程度上受涉外法治的启发和促动，体现了外源性法治的动力特征。
  02 国内法治为涉外法治提供了谈判和交流的基础
  无论是在劳工领域、人权领域，还是在军备控制领域、环境保护领域，很多国际谈判都以国家的法律制度良好运行为基础，也以国家的法治环境为基本前提。中国之所以与很多国家签订了引渡条约，或者民事、刑事判决承认与执行条约，就是因为中国在民事、刑事司法方面取得了可观的进步。同时，中国民事司法的公正性权威性受到了各国的认可。同样的，中国在追逃追赃方面不断取得新的成果，也是因为中国在反贪反腐、打击有组织犯罪方面形成了良好的法治化环境，赢得了国际刑警组织和相关国家的认可。上海合作组织、澜沧江-湄公河合作机制就是在中国相关法治实践获得相当经验的基础上推进和发展的。这种国内法治推动国际法治的方式体现了国内社会法治化对涉外工作的良性促进。
  03 国内法治和涉外法治共同为人民的幸福生活而努力
  对于国家政治生活和个人生命来说，法治本身不是目的。就像民主本身不是目的、人权本身不是目的一样，所有这些都是国家秩序建构的一种观察视角，是社会制度建设、国家治理和全球治理的观测手段和评价体系。所以，无论是地方政府，还是国家政府，乃至国际社会的组织机构和会议磋商，都应时刻铭记“以人为本”这样一个基本信条。这就意味着，国内法治的目标是要以人民为中心、实现人民的幸福生活；国际法治也要追求、体现和实现人本主义的理想目标。尽管在绝大多数时候国际法的权力拥有者、权利享受者是国家，义务承担者也主要是国家，但归根结底，法律规范及其运行是要为人而服务的。跨国法治也一样，无论是在对外的合作或斗争中维护国家的主权、安全和发展利益，还是在国家开放的进程里有效维护本国自然人和法人的海外利益，归根结底都要让人民感受到社会的公平与正义，使人民在法治的进程中体会到被关心、被认可、被公正对待，并给出合理的争议处理结果。这就要求我们时刻保持法律的人文关怀、人文追求这一基本理念，以此推进国内法治和涉外法治的工作，并且使之有机地融合在人本主义的平台之上。
  04 国内法治和涉外法治共享法治的一系列基本要求
  无论是国内法治还是涉外法治，既然称为“法治”，就必须共同认可尊重和遵守法治的一系列标准，从最基本、最核心的标准来看，法治要求以法律为基本的行为准则，努力遵守法律的规定，实现法律所界定的秩序，尤其是遵循法律规定的基本程序与原则。以最初步、最起码的尺度衡量，国内法治和涉外法治都要求在程序和形式的意义上依法办事，而不是以长官意志或某种政治妥协而做出决断或选择。进而，法治还要求通过适当的方式确立起合理的法律，尤其是保护当事人的合法利益；同时保证法律的公正性、透明度、体系性，将这些实体性的良法要求与尊重规范、依法办事的程序要求结合在一起，构成统筹国内法治和涉外法治的底色。
  统筹推进国内法治与涉外法治的实践路径
  法治的生命在于实践。如果不能够付诸实践，法治的所有主张都仅仅是象牙塔里的玄想，无法服务于人们日常生活。所以形成良好的实践路径是法治落地的必由之路。习近平主席在几次国际会议上都非常明确地表达出国际社会的良好价值目标需要付诸实践的立场。提出国际社会的良性运转，践行多边主义，形成各国增长相互促进、相得益彰的合作共赢格局，不能坐而论道，而应起而行之。所以，统筹国内法治和涉外法治也需要形成明确妥当的实践路径。
  01 统筹推进国内法治和涉外法治，要确立合作和冲突两种范式
  从国内法治的角度讲，法律是维护人民权利、维护社会正义的制度重器。即使如此，法律并不是一种温文尔雅的、促动社会良好道德的规范体系。它更主要的功能在于定分止争，所以要考虑到在一个日益复杂和日益市场化的社会体系之中，不同主体之间的冲突和斗争，并且确立良好的原则、规范，将这些矛盾和斗争有效化解，从而促进各个方面的合作，形成健康的社会秩序。
  从国际社会的角度看，促进国际合作也是涉外法治的一个重要原则，但是合作不是自然而然地出现的。必须充分注意到国家之间的矛盾冲突，不仅存在着不同意识形态的国家之间的冲突，不同发展阶段的国家之间的冲突，还存在着传统大国对新兴大国的打压和遏制。因此，无论是从国家之间建立公正合理秩序的角度，还是从公民和法人海外合法利益的角度，涉外法治也应成为应对国际纠纷与冲突的武器，为一个良好的涉外秩序打基础。合作和斗争是法治建设的两手任务，两手都要抓，两手都要硬。尤其是在考虑涉外法治的情况下，中国要特别注重用法律的手段来维护我国国家和国民的合法利益，避免外国的不当措施使我国的利益受到损失，干扰国家的发展进程和现代化步调。
  02 形成“法律对流”的良好运作程序
  所谓“法律对流”，一方面要求我国的法律能够在域外适用，尤其是一系列属人法在国外能够起到对拥有我国国籍的自然人和法人适当的保护作用，能够维护他们合法有效的权利；与此同时，也保证我国的相关工商业管理规范具有域外投送的能力，确保我国的主权、安全和发展利益不会在国外被外国人、外国的组织机构所蓄意破坏。
  另一方面也要求我国认真审慎地对待外国法在我国的适用。认真审慎地对待，不仅包括为正当合理的外国法在我国适用提供良好的渠道，使之顺畅的查明，有效的应用于诉讼和非诉讼案件之中，或者在相关的行政管理法律关系之中，使相关的法律关系得到有效的处理，也包括对于那些不利于我国国家利益和国民利益的外国法进行必要和有效的遏止。针对那些伤害我国利益、阻碍我国发展、损害我国公民和法人的不当法律措施进行有效的阻断，避免外国法横行无碍地应用于我国的自然人和法人，给我国公民和企业带来不应有的损失。
  03 国外法律行为的应对措施
  实践证明，有些时候一些外国公民会在国外提起针对我国国家政府的诉讼；有些时候，外国政府会针对我国企业进行一些不当的处罚措施；另外一些时候，外国司法机构会针对我国的公民或法人启动一些缺乏充分法律依据的司法程序。作为一个开放大国，中国有必要在发展的进程中积极有效地应对这些针对我国国家或国民的法律措施。一个真正的法治大国，不仅在国际社会应当有议题规划、议题设置和议题引导的能力，也应当有充分的能力去应对外国国家和相关组织机构针对我国的法律措施。形成此种能力，需要加强法治队伍建设，完善法律服务体系，形成法律应对的预案，并积极跟进实施，减少我国开放发展的法治风险，提升国家跨国法治的水平，并且通过此种水平的提升促进国内法治整体状况的改进，最终服务于国家昌盛、人民富强。
  结论
  统筹推进国内法治和涉外法治是一个阶段性的任务目标，它会随着中国改革开放的进一步拓展以及中国地位的进一步提升而迭代升级。当前阶段最主要的阻碍和难点是我国相关领域工作人员法治理念的进一步提升。尽管我国在法治方面已经取得了很多令世人瞩目的成就，但是法治理念有待进一步增强。历史文化传统注重人治，注重每一个人的思考和行动受制于其身份框架的约束，缺乏对依照规则行事的理念的尊崇，这与建设法治社会的基本原则仍有着相当大的距离。无论是推进国内法治还是倡导和实现涉外法治，都需要在思想上进一步向现代法治的理念靠拢，不能偏离或背弃法治的道路，也不能打着法治的旗号推行人治的做法、采取人治的措施。
  法治认知与思维的融入和提升也就必然意味着，在全社会培养法治的信仰和理念，尤其是在领导干部和政府机关工作人员的关键少数范围内确立起以法律为准则的认知模式和行为方式，培养全民守法的观念，是21世纪中国法治现代化的必由之路。将思想理念对标到法治的方向上来，相关的行动才能摆脱本本主义、官僚主义，形成风清气正的社会氛围，使得法治的目标能够在中国的各项工作范围之内得到有效的实现。（来源：《国家治理》周刊2022年8月下）