李卫华：如何实现依规治党与依法治国“同频共振”？

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李卫华（华东政法大学科学研究院教授、政府法治与理论法学研究所所长）

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坚持法治道路：同频共振的基础

依规治党是中国共产党立足于解决中国问题，在寻求、探索、坚持中国特色社会主义法治道路的过程中逐渐提出、形成和完善的。从新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期，到改革开放和社会主义现代化建设新时期，直至中国特色社会主义新时代，强烈的问题意识、解决中国问题，一直都是中国共产党探寻救亡图存之路、坚持走中国道路的出发点和立足点。通过几代中国共产党人的不懈努力和矢志追求，最终确立了依法治国的基本方略，并且创造性地提出了党内法规制度建设、依规治党、全面从严治党的管党治党方式。可以说，依规治党的提出、形成、发展过程，反映了中国特色社会主义法治道路的形成发展过程，与中国特色社会主义法治道路的形成发展同频共振。依规治党是坚持和拓展中国特色社会主义法治道路结出的丰硕成果。

新民主主义革命时期，“党规”“党内法规”概念初步萌发，与中国共产党早期对制度化、宪制性文件的探索是一脉相承的，体现了以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人很早就开始探索以法制、制度保障大政方针的稳定和实施，以及以制度化、规范化方式建党、处理党内关系的中国道路。例如，1931年中华苏维埃第一次全国代表大会就制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，明确了中华苏维埃在全中国所要实现的十七项基本任务；1941年陕甘宁边区第二届参议会通过的《陕甘宁边区施政纲领》就是抗日战争时期陕甘宁边区的宪法性文件；1946年抗日战争胜利后，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区宪法原则》也是具有根本法性质的文件，确立了中国共产党领导解放区军民和全国人民，为建立和平、民主、富强的新中国而斗争的基本准则。这样的以宪制性文件确认和保障大政方针的制度化思维，也通过在党的建设、党内治理领域逐渐关注“党规”“党内法规”得以实现。1938年党的六届六中全会，毛泽东同志在《论新阶段》政治报告中使用了“党规”一词，“从中央以至地方的领导机关，应制定一种党规，把它当作党的法纪之一部分”，这是中国共产党人首次提出“党规”概念。结合党的六届六中全会的时代背景及其主要任务是肃清张国焘分裂党分裂红军、破坏党的纪律与党内关系的错误行为并吸取教训，以及毛泽东同志使用“党规”一词的前后语境，可以看出，“党规”主要指向党内的组织关系规范，目标是维护和实现党内团结统一，以使党内关系走上正轨。其时，在党的政治活动和文件中也使用过“党规党法”“党的法规”等相似表述，例如，刘少奇同志在党的六届六中全会上作了《党规党法的报告》，在党的七大《关于修改党章的报告》中使用了“党的法规”表述。可见，在这个时期，“党规”“党内法规”“党的法规”“党规党法”等表述在政治话语、党的权威报告中多次出现，表明其在中国共产党建党治党观念中已经成为初步共识。

新中国成立初期，在完成社会主义革命和推进社会主义建设过程中，随着宪法观念、法制观念逐渐明确，党内法规概念也逐步明晰。1949年1月14日，毛泽东同志代表中共中央发表《关于时局的声明》，提出要“废除伪宪法，废除伪法统”；9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》确立了国家的大政方针，发挥了“临时宪法”作用。1954年1月，宪法起草委员会成立，毛泽东同志亲自担任组长；6月14日，向全国公布宪法草案征求人民意见并引发了全民参与。对于宪法的地位和意义，毛泽东同志有深刻的认识，“宪法就是一个总章程，是根本大法”；对于宪法和法治的引导、规范功能也有确切的认知和践行，“用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性”。在对宪法的根本大法地位和全国人民行为方向的引导和预期功能越来越清晰的认知背景下，1950年至1953年，毛泽东同志在亲自主持修改编辑《毛泽东选集》时，把1938年使用的“党规”一词修订为“党内法规”用语，即为使党内关系走上正轨,“还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。这是“党内法规”概念首次出现在我国政治话语中。这表明，毛泽东同志对于党内法规是调整党内关系的、与宪法和法律是不同的规范，已经有了基本的认识。正是在此意义上，他指出，宪法的实施对党和国家机关工作人员提出了更高要求，“全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行”。

改革开放和社会主义现代化建设新时期，制度治党、党内法规概念基本形成，这与健全社会主义民主法制、确立依法治国方略、中国特色社会主义道路逐步明晰是密切关联的，加强和改善党的领导、依法执政、促进党内关系规范化制度化，逐渐成为中国特色社会主义法治的基础和关键。党的十一届三中全会后，以邓小平同志为代表的中国共产党人拨乱反正、深刻反思，提出“为了保障人民民主，必须加强法制”“必须使民主制度化、法律化”，确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法治建设方针。“依法治国，建设社会主义法治国家”于1997年在党的十五大上被确立为党领导人民治理国家的基本方略，于1999年修改宪法时成为一项重要的宪法制度。2004年，宪法规定“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”，政治文明建设的基本方针则是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。同时，法治作为治国方略，对于经济发展、政治发展都具有深刻的影响，也必然在执政党的自身建设和党内治理领域打下深刻的烙印。一方面，依法治国使得“制度是决定因素”的制度治党观念深入人心，进而极大地推进了中国共产党管党治党的规范化、制度化。为了防范权力滥用、扩张和腐败，落实从严治党的要求，以邓小平同志、江泽民同志、胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人围绕《党章》，先后对党的组织制度和工作制度、党内生活制度、党委会工作制度、党内选人用人与干部管理制度、党内教育及监督制度、党内通报制度、党的干部民主评议制度、党内民主决策机制、党务公开制度等予以改革、发展、健全。另一方面，法治方略也被嵌入管党治党的方式和遵循，“党规党法”“党内法规”概念逐渐明晰和确立。中国共产党作为领导党和执政党，既要善于领导、引导人民树立法治观念，更要积极践行法治思想，“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，首次在中央文件中使用“党内法规”概念；1990年，中共中央发布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，正式规范了党内法规的制定程序；1992年，党的十四大确定将“党内法规”写入党章。至此，“党内法规”已经确立了在党内制度中的规范性地位，表明中国共产党对于依据党内法规进行党的建设、依据党内法规管党治党、积极推进党内法规建设已经形成了统一的、明确的、权威的认识，也表明中国共产党在依法治国、建设法治国家的实践中推进依宪执政、依法执政、加强党的执政能力建设的决心和魄力。

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，完善的党内法规体系基本形成、依规治党继续推进，这与全面依法治国、建设法治中国的治国方略在治国理政全流程、国家权力运行诸环节、社会生活各领域的全面确立是紧密关联的。党的十八大将法治确立为治国理政的基本方式，党的十九大将坚持全面依法治国上升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，全面依法治国被纳入“四个全面”战略布局。“在‘四个全面’中，全面依法治国具有基础性、保障性作用”，具有“固根本、稳预期、利长远的保障作用”。全面依法治国，不仅意味着坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，而且是实现法治国家、法治政府、法治社会一体推进的有效保障；要实现国家的长治久安、建设好中国特色社会主义法治事业，就必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面依法治国、全面从严治党的伟大实践中，把制度治党与法治思维、法治方式相结合，创造性地提出了坚持依规治党，发展了马克思主义执政党管党治党的新方式。2013年，在十八届中央纪委二次全会上，习近平总书记强调“加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设”。2014年，在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，习近平总书记立足于全面依法治国方略，把党内法规体系建设纳入中国特色社会主义法治体系建设与全面依法治国整体战略布局，指出“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。2015年，在听取十八届中央第六轮巡视情况汇报时，习近平总书记首次提出“依规治党”概念，并强调“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”，并据此修改、制定了《中国共产党党组工作条例》《中国共产党巡视工作条例》《关于推进领导干部能上能下的若干规定（试行）》。2016年，在十八届中央纪委六次全会上，习近平总书记强调坚持全面从严治党、依规治党，创新体制机制，强化党内监督；党的历史上第一次全国党内法规工作会议召开前夕，习近平总书记就加强党内法规制度建设作出重要指示，强调必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。2017年，在党的十九大报告中，习近平总书记提出，坚持“依法治国和依规治党有机统一”；并首次把“坚持从严管党治党”作为党的建设必须坚决实现的五项基本要求之一写入党章。至此，依规治党的概念体系和理论体系逐渐形成，这既是中国共产党管党治党理念和方式的重大创新，也是中国特色社会主义法治理论的重要发展。

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以法治文明为涵养：同频共振的环境

依规治党深深植根于中国特色社会主义法治道路实践多年所形成的法治文明之中。坚持依规治党，是以中国特色社会主义法治文明为涵养、立足中国国情、解决中国问题的执政党管党治党新模式；也是在坚持和实现依法治国、依法执政的基础上，对新时代人民群众更高层次的政治需求和法治需求的积极回应。

依规治党体现了中国共产党在“良法善治”观念下推进全面从严治党的理论自觉。法治的形成有赖于良好的法律，只有依据“制定的良好的法律”才能形成真正的法治，即所谓“恶法非法”“良法善治”的意义。“良法善治”是中国共产党人提出的新型法治模式，也是中国特色社会主义法治的内在要求。从“五四宪法”的“得人心”，到“八二宪法”的“具有中国特色的、适应新的历史时期社会主义现代化建设需要的、长期稳定的新宪法”定位，再到五次宪法修正案“适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范，才具有持久生命力”的及时修正，都体现了长期以来中国法治建设对“良法善治”的基本遵循。在“良法善治”观念的指导下，中国共产党以中央规范和纲领性文件明确提出建设党内法规体系，并循序推进依规治党，充分展现了寻求制度化、规范化管党治党方式的理论自觉。2013年印发的《中共中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》提出，到建党百年时全面建成“党内法规制度体系”，2014年党的十八届四中全会再次明确要形成“完善的党内法规体系”，并将之纳入“建设中国特色社会主义法治体系”之中，2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》明确提出，要“形成完善的党内法规体系，推进依规治党”。依规治党在形成之初就遵循“有规可依、有规必依、执规必严、违规必究”的法治逻辑，起点之高、逻辑之明晰、推进之迅速，都是中国特色社会主义法治道路确立初期不可比拟的。归根结底，坚持依规治党是建立在依法治国、建设法治国家的中国特色社会主义法治道路几十年的实践基础之上，在吸收法治道路实践的经验和成就的基础上的理论自觉和观念升华。

依规治党植根于依法治国的法治文化大环境。法治文化是法治的精神构成，是内涵于法治概念、法治观念、法治思维、法治理论、法治价值、法治习惯中的核心要素和本质精神。依法治国，建设社会主义法治国家的长期实践和全面推进，已经使法治精神、法治意识深刻地融入人们的思维方式，成为中国人民的生活方式。当代中国社会主义法治文化内涵可概括为规则文化、程序文化、民主文化、共和文化、人权文化、自由文化、正义文化、和谐文化、理性文化、普适文化等方面。从深层次的文化动因看，以习近平同志为核心的党中央在新时代提出依规治党、加强党内法规制度建设，是中国共产党人的理论自觉和政治担当，更是对日益深厚的法治文化、法治精神的自觉回应，是对新时代人民群众更高层次的法治需求和政治需求的积极回应，是对新时代加强和完善党的领导制度化、法治化的有力推进。从这个意义上讲，依法治国多年实践奠定的法治文化环境，为依规治党的提出、实施和推进，提供了丰富的积淀和给养。坚持依规治党是当代中国社会法治意识、法治精神深厚积淀的时代需求和理论创新。

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建设法治中国：同频共振的价值取向

依规治党的直接目标是管党治党，提高党的执政能力和领导水平。党的十八大以来，习近平总书记提出依规治党、加强党内法规制度建设，大力推进党风廉政建设和反腐败斗争，以期全面从严治党、提高党的领导水平和执政水平。梳理党的十八大以来习近平总书记关于坚持依规治党、加强党内法规制度建设的重要讲话，相关论述从不同侧面阐释了依规治党的多维内涵和重要意义。2013年1月，习近平总书记在第十八届中央纪委第二次全会上的讲话，聚焦党风廉政建设与反腐败斗争，表明依规治党的重点领域是廉政和反腐败，党内法规则是党内治理中预防和惩治腐败的重要规则依据。2013年8月，习近平总书记视察沈阳战区部队时的讲话主要聚焦加强军队作风建设与解决“四风问题”，表明党内法规建设是推动作风建设常态化长效化的主要途径，依规治党是作风建设的长效机制，军队的作风建设当然也在此范畴内。2014年，党的十八届四中全会提出，依法治国与依规治党都是全面依法治国的重要内容，二者分别作用于国家治理领域与党内治理领域；同时，依法治国与依规治党又互为补充，共同推动全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的伟大实践。2015年6月4日，习近平总书记在听取十八届中央第六轮巡视情况汇报时的讲话中，首次使用依规治党概念，提出“要坚持依法治国、依规治党”。2015年6月，习近平总书记在中央政治局第二十四次集体学习时的讲话，主要聚焦反腐倡廉法规制度建设，致力于推进反腐倡廉工作制度化、规范化，表明依规治党、党内法规制度建设不仅是解决新时代作风建设、治理腐败的法治路径，更是中国共产党自觉选择的管党治党基本方式；既有解决现实问题的迫切性，也有顶层设计的力量支撑，是具有长远性、全局性的法治建设路径。2016年12月，习近平总书记在第一次全国党内法规工作会议上的讲话，聚焦全面从严治党与党的建设，致力于依法治国与制度治党、依规治党的统筹推进、一体建设，表明依规治党、党内法规建设是全面依法治国的重要内容和实现保证。2017年党的十九大报告，从党的领导与党的建设层面来谈党内法规制度建设、依规治党，表明依规治党、党内法规制度建设是加强和改善党的领导的重要依托和重要保证。党的十九大修改党章，并把依规治党写入党章，表明依规治党、党内法规建设、全面从严治党已经成为党的建设的重要纲领性规范。

无论是最初提出加强党内法规建设，还是逐步完善依规治党理论，都与反腐倡廉、加强作风建设和管党治党密切关联。可以说，在习近平法治思想中，坚持依规治党、加强党内法规制度建设一直都是实现制度治党、全面从严治党的根本之策和长远之举。在党的十八届四中全会上，习近平总书记明确提出，依规治党的基本方向是制度治党，即“依据党内法规管党治党”。可见，要依规治党，就是要通过党内法规规范党的治理和党的建设，以保持党的先进性和纯洁性，从而提升党的执政能力和领导水平，以进一步坚持和完善党的领导。

依规治党是依法治国的重要前提和必然要求，其长远的价值取向和目标是推进全面依法治国、建设法治中国。只有坚持制度治党、依规治党、全面从严治党，解决了党自身建设问题，保持党的纯洁性和先进性，才能保障中国共产党成为中国特色社会主义法治事业的坚强领导核心，才能为全面依法治国确立正确的方向。只有坚持依规治党，才能使各级党组织和作为依法治国中坚力量的全体党员树立并自觉遵循规则意识、程序意识，形成法治思维，才能遵循宪法精神和法治精神，做到依宪执政、依法执政，发挥好领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的政治优势。正是从这个意义上，习近平总书记深刻地指出，只有“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心”。

依规治党对依法治国的推进和保障贯穿于依法治国的各个环节和全部领域。在立法领域，《中国共产党党组工作条例》《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》等党内法规确立了党领导立法的地位和规则，既推动实现党的领导制度化、法治化，也有利于保障党遵循科学、规范的程序和议事规则，领导立法机关制定更符合国情、更反映人民意志的法律规则。在执法领域，依规治党通过规范党员干部依法行政、遵循法律规定来履行职权职责，从保障法律实施环节来推进和保障依法治国。在我国公务员队伍中，党员比例超过80%，在县处级以上领导干部队伍中，党员比例超过95%，他们是依法行政、实施法律规定的中坚力量。依规治党通过政治建设、作风建设、组织建设、思想道德建设、纪律建设等，提高党员干部的政治意识、大局意识、理想信念、道德观念、纪律观念，使党员干部确立正确的权力观、政绩观、世界观和人生观，保持对权力的清醒和对法律的敬畏，对推进依法治国具有重要意义。在司法领域，通过加强和改善党的领导和政治建设、作风建设、思想道德建设等，支持和推动司法体制改革试点，加强改革方案评估，推进司法公正。关于带头守法，依规治党对于推进和保障依法治国的意义更大。党章明确规定，全党都要在宪法法律范围内活动；《中国共产党纪律处分条例》等纪律法规确立了“纪在法前”，把党的纪律和规矩挺在前面，依纪律和规矩要求党员干部模范守法。有些行为，比如婚丧喜庆大操大办，对普通公民来说只是一个道德修养问题，对党员干部而言就是违规违纪行为。依规治党通过纪律建设，确保党员干部模范守法、带头守法，进而在守法环节上推进和保障依法治国。因而，依规治党与依法治国在建设法治中国、推进中国特色社会主义法治道路的目标上是有机统一、相辅相成的。依规治党是提升党的依法执政、依宪执政的执政能力的保证，是提升党的纯洁性和先进性，进而确保党对中国特色社会主义法治事业的领导核心地位和提升党的领导能力的有效保障。

04

依规治党的法治逻辑：同频共振的核心

“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”，这是习近平总书记对依规治党治理逻辑的高度概括。习近平总书记关于依规治党的理论强调治党是治国的关键，全面推进依法治国就要全面从严治党、依规治党；全面从严治党，根本上要加强制度治党、依据党内法规管党治党；依规治党要以完善的党内法规体系为规范依据，“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”，全面提高党内法规的执行力和可操作性，严格依据党内法规管党治党；实现党内法规和国家法律的协调和衔接，坚持依法治国和依规治党有机统一。

治国必先治党。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，也是中国人民在上百年革命、建设实践中的政治选择。新时代，世情、国情、民情、党情都有新变化和新要求，人民日益增长的政治需求、文明需求、法治需求，都要求中国共产党全面提高党的建设科学化、制度化、法治化水平，以提高执政能力和领导能力。当前，世界形势变幻莫测，中华民族伟大复兴必须坚持中国共产党的引领和担当，有赖于中国共产党领导人民建设富强、民主、文明、和谐、美丽的中国。“打铁还需自身硬”“治国必先治党”，就是以习近平同志为主要代表的中国共产党人勇担历史使命和时代责任的有力回应，是党的十八大提出全面提高党的建设科学化水平各项任务的根本依托。在应对国内外各种风险和考验的重大挑战中，中国共产党作为领导党和执政党，在坚持和发展中国特色社会主义法治道路中成为坚强的领导核心，必须全面提高执政能力和领导能力，必须增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，必须全面从严治党。

治党务必从严。中国共产党的领导地位和执政地位，源于上百年来党带领中国人民革命和建设的成功经验，源于党开辟和坚持的中国特色社会主义道路与中国国情的适应性，源于“为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”的政治主张与人民当家作主的主体地位的一致性，更源于作为马克思主义执政党的纯洁性和先进性。保持党的纯洁性，就保持了党同最广大人民群众的血肉联系，也就保障了党的政治主张与人民需求的一致性。要保持党的纯洁性，就要严肃党内政治生活，从严抓好作风建设、思想理论建设，从严抓好党性教育和党性修养，从严抓好道德建设，树立正确的世界观、权力观、事业观。保持党的先进性，就保持了对中国现代化建设事业的使命担当和大局意识，保持了党的执政地位和领导地位，也就保障了中国特色社会主义道路的稳定性和长远性。要保持先进性，就要加强理想信念教育、提升改革创新精神、自觉践行社会主义核心价值观，建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党。

从严必依法度。这个“法度”主要是指党内法规。“从严必依法度”要求依据党内法规管党治党，通过健全党内法规体系确立管党治党制度，依据党内法规实施管党治党责任，做到“有规可依、有规必依、执规必严、违规必究”。从严必依法度，既对党员干部从严要求，从严抓好作风建设、理想信念教育，又依据党内法规对党员干部和各级党组织的行为予以规范和引导；既对党员干部提出思想道德、党性修养的先进性要求，又遵循“纪在法前、法纪分明”的法治秩序。从严必依法度的宣示和遵循，是中国共产党在管党治党领域对全面依法治国、建设法治国家的实施和推进，是遵循法治方式推进管党治党制度化、规范化的重大制度创新，是以法治精神、法治思维推进管党治党方式变革的重大理论创新，表明中国共产党管党治党的决心和自我革命的勇气。“这不仅标志着党内治理走向制度化、法治化，更意味着党自身的治理理念和治理手段不断走向完善与成熟，并与国家法治建设一起，成为一体两翼、互为协调、相互促进的辩证关系。”（来源：《人民论坛·学术前沿》2022年8月下）