叶兴庆:加快完善乡村振兴的制度框架与政策体系

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叶兴庆（国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员）

  大家知道，这次四中全会的决定，对发展中国特色社会主义的根本制度、基本制度和重要制度进行了全面系统的梳理，进一步明确了各项制度必须坚持和完善的根本点和发展方向。农业农村在这个制度体系里面占有重要的地位。经过70年的艰辛探索，特别是经过40年的改革创新，现在农村的制度框架和治理体系已经比较成熟、比较定型。在未来现代化的进程中，随着时间的发展、人的认识的提高，农村的各项重要制度还会进一步完善和发展。这种完善和发展必须在坚持和巩固各项制度的根本点的基础上展开，必须以解放和发展农村的生产力为基本准则。我想讲三个观点：
  第一，坚持和巩固实施乡村振兴战略根本点是什么？我认为是实现农业农村农民的现代化。因为在我国现代化的进程中，城和乡这两个板块都在进步，但总的来讲，城的这个板块发展的更快一些，是个快变量；乡这个板块发展的慢一些，是个慢变量，形成了明显的城乡二元结构。2018年，城乡居民的收入和消费的倍差分别达到了2.69和2.15，城乡基础设施和公共服务的差距更大，一些村庄缺人气、缺活力、缺生机，村庄空心化、农户空巢化、农民老龄化问题比较严重。在未来的现代化进程中，乡村发展还会遇到一系列的挑战。习近平总书记曾经讲过，从世界各国来看，在现代化的过程中，乡村必然要经历一场痛苦的蜕变和重生。为了消除城乡二元结构，减轻未来现代化进程中乡村蜕变和重生的阵痛程度，党的十九大提出来要实施乡村振兴战略。这次四中全会也再次重申要实施乡村振兴战略，我的理解是首先要明确坚持和巩固实施乡村振兴战略的根本点是什么。总书记指出农业农村现代化是实施乡村振兴战略的总目标。要让乡村尽快跟上国家发展的步伐，确保“三农”在全面建成小康社会，全面建成社会主义现代化国家中不掉队，到2035年基本实现社会主义现代化大头重头还是在“三农”。必须向农村全面发展进步聚焦发力，推动农业、农村、农民与国家同步基本实现现代化。我觉得总书记的论述，实际上回答了中央决定实施乡村振兴战略的战略意图和根本点，就是实现农业农村农民现代化。在此基础上，我们要按照四中全会的要求，按照农业农村优先发展和城乡融合发展的方向，来不断完善乡村振兴的政策，为乡村振兴提供全方位的制度性的供给。《决定》在这些方面也做出了很多部署，我梳理了一下有四个方面。
  一是在产业发展方面，《决定》要求要完善保障国家粮食安全的制度政策，要扩大农业的对外开放。中央全面深化改革领导小组，前几天刚刚审议了跟“三农”有关的两个重要文件，其中一个就是农业支持保护制度，这意味着我们还要构建高效顺畅的国家粮食安全储备制度和粮食流通制度，当然在高水平开放的时代背景下，我们要构建更好水平的开放型经济新体制，建立健全统一利用国内外两个市场、两种资源的制度。
  二是在公共服务方面，《决定》里提出了很多重要的安排，比如要完善城乡公共文化服务体系，优化城乡文化资源配置。再比如四中全会《决定》里面还讲到推动城乡一体化发展，要健全统筹城乡可持续的基本养老保险、基本医疗保险制度。这就意味着下一步我们在乡村振兴的过程中，需要完善和发展提高乡村文化、教育、医疗、社保等领域必备的制度、急需的制度。
  三是在生产宜居方面，《决定》要求要统筹发展力，落实生态保护红线永久基本农田，城镇开发边界、空间转换边界，加强农业农村的污染防治。这就意味着在下一步乡村振兴过程中，需要建立健全对城镇开发边界以外广大的国土空间，按照生态、生活、生产三个维度来进行规划和政府统筹协调的调控制度。
  四是乡村治理。《决定》要求要健全党组织引导的自治、法治、德治相结合的城乡治理体系，推动社会治理和服务的重心向基层下移，把更多的资源下沉到基层，要健全农村留守儿童、妇女、老年人的关爱服务体系。这意味着在下一步的乡村振兴过程中，我们既要完善和发展村民自治制度，也要建立健全促进国家的治理资源更多的渗入到乡村治理中。
  第二，坚持和巩固农村集体所有制土地、本集体成员集体所有这个根本点。在这个根本点的基础上，要按照放活承包地的经营权、宅基地使用权的方向，完善集体土地的权力体系。我国960平方公里，144亿亩国土面积，按照第二次全国调查的结果，全国农村集体所有制土地面积是66.9亿亩，也就是说，46%的国土是集体所有制土地。这是农村集体经济最基本的依托，也是农业农村发展最重要的物质基础。《决定》强调要毫不动摇巩固和发展公有制经济，探索公有制多种实现形式，深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济，完善农村基本经济制度。我理解要落实这些要求，对我们来说最关键的是要明确我们坚持和巩固农村集体所有制的根本点是什么，发展和完善的方向是什么。从根本点的角度来讲，总书记多次强调，农村土地收入农民集体所有，这是农村最大的制度。不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了。我们也规定农村集体所有的不动产和动产收入本集体成员所有，从《物权法》的规定来看，最根本的是坚持和巩固本集体成员和集体所有这个根本点，要坚持集体所有的权利主体是本集体成员。也就是说不是本集体成员的人，不能成为集体所有权的权利主体。这就意味着我们在实行三权分置之前的土地经营权、宅基地的使用权，和三权分置之后的土地承包权、宅基地的资格权，是具有成员人属性的。只能由本集体成员获得或持有，也只能在本集体成员内部转让。集体成员可以对集体所有的土地行使占领、使用、收益的权利，当然也可以行使租赁、抵押等部分处分权利，但是他不能请求分割土地的所有权。
  当然，我们也应当顺应城乡融合、双向合作变为广大趋势。按照放好承包地的经营权和宅基地使用权的方向，来重构基础产业的全面体系，有序地扩大全面体系的开放性，就是让出村的人能够放心地走，让下乡的人能够顺畅地来。对于承包地而言，就是要完善所有权、承包权、经营权三权分置的制度，在依法保护集体者所有权和农户承包权的前提下，平等保护土地经营权。对宅基地而言，就是要探索所有权、资格权、使用权三权分离，不是宅基地的集体所有权，保障宅基地农户的资格权和农民房屋财产权，重点结合发展乡村旅游等新型产业业态，适度放活宅基地和农民房屋的使用权，当然三权分置本身也会随着实践的发展不断完善。比如说随着不在村集体成员在城市融合程度的提高，他们存量的承包权、资格权有一个需要退出的问题，当然这是一个逐步的过程。再比如随着土地承包关系长期化和城市规划区的扩大，一些地方新增的集体成员在承包地，新增的成员家庭在宅基地上的成员权，并不能够自动的实现。这次中央刚刚发布的稳定土地承包关系的意见，又重申了四不增四不减，其实也就意味着两轮承包期到期之后再延长30年，对全国绝大多数地方来说，承包权至少在这个承包期限内，你的承包权是怎样得到体现的，理由是制度本身在观察和变化。
  第三，坚持和巩固减贫政策，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。按照建立解决乡镇贫困长效机制这样一个方向，来重构我们的减贫政策体系。经过70年的发展，减贫取得了历史性的成就，特别是改革开放40年来，农村贫困人口从7亿多人减少到1600万，今年按照政府工作报告的要求，要减贫1000万以上，到今年年底就剩几百万人了。剩下的几百万人应该说是我们兜底保障的一部分人群。到明年，中央确定的消除绝对贫困的目标应该说是100%实现了。问题是明年以后怎么办，刚才陈部长讲到了五个衔接，我听了以后非常受启发。
  这次《决定》提出来要坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，进一步解决乡村贫困的长效机制。我的理解是，要坚持和巩固现行减贫政策，要针对消除绝对贫困以后相对贫困上升为主要矛盾这样一个新的情况，来完善和发展我们的减贫政策的具体内容，来构建新的减贫政策体系。去年9月21号在十九届中央政治局第八次集体学习的时候，总书记已经明确提出来，22020年全面建成小康社会之后，我们将消除绝对贫困，但相对现在贫困仍将长期存在。到那时，现在针对绝对贫困的脱贫攻坚举措要逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施，并纳入乡村振兴战略下统筹安排，要及早谋划、早做打算。
  为了深入展开2020年之后解决相对贫困的新阶段，我们认为需要从两个方面来发展和完善减贫政策。一是要脱贫攻坚政策体系进行梳理，将实用的部分纳入乡村振兴这一框架统筹安排。需要从提高治理效能，从促进国家治理现代化的视角，来进一步明确2020年之后哪些政策不宜继续坚持，哪些政策需要进一步修改以后继续坚持，哪些政策是在特定历史阶段承担特定的功能，当这个历史任务完成之后，这样的特殊政策也有一个退出的问题。二是针对相对贫困的人群、区域、流动都特征，构建解决相对贫困的长效机制，就是要借鉴国际经验。可以按照收入中位数一定的比例，来确定相对贫困县。相对贫困县主要是落在框定减贫政策的受众，来评估我们减贫的效果。再比如说我们要发挥再分配机制的作用，制定和实施自动调整属性的公共政策，比如在农村修建幼儿园、开办城市农民工子弟学校，对于这样一些工程，要加大财政的支持力度，自动就会使低收入阶层有更多人受益。