东西部的扶贫协作与中国道路

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陆汉文（华中师范大学社会学院/减贫与发展研究院教授）

  党的十九大报告提出，要“深入实施东西部扶贫协作”，把该项工作摆在了打赢脱贫攻坚战特别突出的位置。深刻领会“深入实施东西部扶贫协作”的重大意义，不仅是扎实推进脱贫攻坚伟大进程的迫切需要，而且是深入认识中国特色社会主义现代化道路（中国道路）的有效途径。
  2016年7月20日，习近平总书记在银川市主持召开东西部扶贫协作座谈会，对30年扶贫开发和20年东西部扶贫协作实践进行了回顾和总结。他指出，东西部扶贫协作“是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕的大举措”。“组织东部地区支援西部地区，并且大规模、长时间开展这项工作，在世界上只有我们党和国家能够做到”。以此次会议为标志，我国东西部扶贫协作走上更加规范化、制度化的轨道，成为扶贫开发“中国故事”的亮丽篇章，成为世界现代化进程之中国道路的生动注解。
  内容精要
  如何理解东西部扶贫协作制度？
  东西部扶贫协作制度是在实践探索中不断发展和完善的，这个过程与国家总体战略有关，也受到东西部关系具体变化的影响。
  这项制度发挥作用的内在理据是什么？
  东西部扶贫协作是一项具有中国特色的扶贫开发制度，它不仅与我国改革开放的发展战略有关，与经济现代化进程及区域发展格局的演进有关，而且与社会主义政治制度密切相关，是经济战略和政治追求共同孕育出来的制度之花。
  东西部扶贫协作不仅具有现实的政治经济基础，而且携带着我国社会文化传统的基因，体现了其特有的关于群己关系的深层理念。
  在制度变迁层面有哪些启示？
  东西部扶贫协作揭示了一种比西方科层体制更具灵活性、包容性和人文性的公共治理体系。我们要把眼光更多投向充满活力的中国特色社会主义现代化进程，从东西部扶贫协作这样的一个个具体创新实践中，真正认识和把握我们的道路、制度和文化，建立我们自己的社会科学理论。
  东西部扶贫协作关系、内容与实践成效
  东西部扶贫协作关系与内容的演变。东西部扶贫协作制度孕育并形成于我国改革开放的历史进程中。1994年，国务院颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》，初步提出“北京、天津、上海等大城市，广东、江苏、浙江、山东、辽宁、福建等沿海较为发达的省，都要对口帮助西部的一两个贫困省、区发展经济”。1996年7月，国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组《关于组织经济比较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》，明确提出了扶贫协作要求和任务，标志着东西部扶贫协作制度的正式诞生。进入21世纪，随着我国区域发展格局的变化和行政区划、区域战略的调整，国务院先后三次对东西部扶贫协作关系进行了调整。2017年8月，国务院扶贫开发领导小组印发《东西部扶贫协作考核办法（试行）》，确定了考核内容、评价体系和考核结果的应用途径，使该项工作由“软约束”转变为“硬约束”，显著提升了该项制度的规范化水平。
  自实施之初，东西部扶贫协作就既具有东部地区帮扶西部地区的属性，也具有东西部合作发展、互利共赢的特征。具体来说，东西部扶贫协作主要包括产业合作、劳务协作、人才支援、资金支持、社会帮扶等内容。
  产业合作基于东西部地区要素禀赋的差异和比较优势，着眼于将东部资本和技术引入西部，开发西部地区特色资源或利用西部地区廉价劳动力；以及将西部地区特色产品尤其是特色农产品销售到东部地区，满足东部地区城乡居民不断提升生活水平的需要。
  劳务协作基于东西部产业发展规模和劳动力需求的差异，着眼于将西部地区富余劳动力转移到东部地区就业，解决东部地区用工需求，增加西部地区外出务工收入。
  人才支援基于东西部人力资源质量的差异，东部地区领改革开放风气之先，拥有更多更高水平的专业技术人员，党政干部也具有更先进的管理经验和更强的创新能力，因此协作双方采取双向挂职、两地培训和支教、支医、支农等方式，可以把东部地区的先进理念、人才、技术、信息、经验等要素传播到西部地区，促进西部地区公共管理以及教育、医疗、科技事业的发展。
  资金支持基于东西部经济实力和财政能力的差异，着眼于通过资金援助的方式帮助西部地区缓解资金不足的困难，增加西部地区扶贫开发投入。
  社会帮扶基于东西部地区非公有制经济的发展差距和社会组织、志愿服务资源的差异，着眼于通过民间力量、社会力量帮助西部地区实施扶贫开发。
  从东西部扶贫协作实际情况来看，产业合作和劳务协作具有鲜明的互利共赢特征；人才支援和社会帮扶主要是东部地区对西部地区的帮扶，但也有助于东部地区干部锻炼和人才培养；资金帮扶则主要是对西部地区的单向援助。
  东西部扶贫协作的实践成效。20多年来，在协作双方共同努力下，我国东西部扶贫协作形成了多层次、多形式、全方位的发展格局，取得了多方面突出成果。1996～2010年，东部通过各种方式和渠道共向西部提供无偿援助资金78.6亿元；援建公路14699公里、基本农田554.1万亩、学校5776所；兴修人畜饮水工程，帮助解决了376.9万人、1090.1万头牲畜的饮水困难；组织安排西部劳务输出265万人次，培训各类人才59.9万人次，引进各种实用技术2991项；东部地区企业在协作省份投资总额达到6972.7亿元。2003～2010年，东部向西部直接派出扶贫挂职干部2592名（其中地厅级干部68名，县处级干部645名）；协作双方各级领导考察学习62254人次（其中省级领导1643人次）。东部地区共有5249名教师、医生、农技等专业技术人才到西部地区挂职工作和提供技术指导。
  “十二五”期间，东西部扶贫协作迈上一个新台阶。东部9省市投入东西部扶贫协作、援藏、援疆等方面资金达740多亿元，引导企业实际投资2万多亿元，选派挂职干部和科技人员数万名。西部地区主要经济指标增速连续五年超过东部地区和全国平均水平，城乡居民收入大幅提高，部分基础设施和公共服务接近全国平均水平，区域发展协调性明显增强。
  东西部扶贫协作的政治经济基础
  东西部扶贫协作与改革开放发展战略。20世纪80年代，邓小平同志提出“两个大局”的经济社会发展构想，指出“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是一个大局。那时候沿海也要服从这个大局”。在这种战略思想的指导下，中央政府给予东部沿海地区大量优惠政策，推动这些地区利用海外资本、技术和国内特别是中西部地区劳动力、矿产资源，顺利走上劳动密集型产业发展道路，并带动国家整体经济实力大幅提升。1979年至1997年，国内生产总值年均实际增长9.8%。
  至20世纪90年代后期，东部地区与中西部地区的差距凸显出来，中央政府开始认识到第二个大局的重要性，先后提出并实施东西部扶贫协作和西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、促进中部地区崛起等战略举措，加大对落后地区的支持力度，力图推动全国走上均衡发展道路。可见，东西部扶贫协作是我国改革开放与现代化事业按照“两个大局”构想分阶段推进的具体体现，其重要性随着东部地区发达程度的提高而提升。
  东西部扶贫协作与区域经济互惠发展。改革开放以来，我国经济发展呈现出明显的梯度发展格局。东部地区经济发展水平已经接近发达国家水平，但支撑其30多年快速发展的劳动密集型产业面临成本上涨、需求萎缩、国际竞争加剧的三重挤压。中西部地区特别是贫困地区经济发展水平明显落后于东部地区，但具有资源丰富、劳动力便宜、消费市场潜力大等后发优势。
  开展东西部扶贫协作可以拓展东部地区产业资本投资空间，促进东部地区形成产业升级和产业转移的双轮驱动格局；与此同时，东部地区资本、技术和产业向西部转移，可以增加西部地区就业机会，促进西部地区资源开发利用和产业发展，提高西部地区特别是贫困地区收入水平和购买能力，进而扩大市场需求，进一步促进东部地区产业升级和产业转移。在此基础上，东西部可形成互惠互利的合作发展、共同发展伙伴关系。因此，东西部扶贫协作顺应了中国经济发展的梯度格局，是生产要素合理流动的内在要求。
  东西部扶贫协作与社会主义政治制度。全球化背景下市场经济的发展趋势为东西部扶贫协作创造了条件，社会主义政治制度则为东西部扶贫协作奠定了基石。正是中国共产党的集中统一领导和社会主义社会的共同富裕理想，使得各级地方党委政府能够超越地方利益，把国家利益、整体利益摆在优先位置，为其他地区的发展积极贡献力量。实践表明，东西部扶贫协作须臾也离不开党委政府的强有力作用，它不仅建立在中央的倡导和要求的基础上，而且受到东西部协作双方党委政府重视程度的巨大影响。凡是协作双方党委、政府高度重视东西部扶贫协作的，其实践效果就特别突出。
  20多年来，特别是党的十八大以来，正是基于对社会主义政治制度的深切体认，各级党委和政府高度重视贫困地区和贫困人群，大力推进扶贫开发。在此背景下，东西部扶贫协作得到不断深化，巩固了党和政府的执政基础，得到全社会的广泛认同，彰显了以人民为中心、追求共享发展的社会主义价值取向，彰显了社会主义社会的政治优势和制度优势。
  东西部扶贫协作的社会文化土壤
  中国社会文化传统中的群己观念。中国社会文化传统究竟是偏重于集体主义，还是偏重于个体主义？比较常见的观点是，中国文化以家族为本位，西方文化以个体为本位。不论是否定传统的李大钊、陈独秀，还是推崇传统的梁漱溟、辜鸿铭，大体都承认这样的区分。即使是中国近代自由主义的旗手胡适，在讲个人主义的时候，也非常注重“大我”的价值，即小我的存在要以“大我”为依归。但实际上，诚如余英时所指出的，中国传统社会与文化实际上很难简单定位于集体主义或个人主义，而是介乎两者之间。因此，梁漱溟的“伦理本位”、费孝通的“差序格局”和当代本土心理学研究提出的“关系本位”似乎更能把握中国人的价值取向和行为逻辑。
  陆汉文等人提出的“文化集体”更能贴切把握中国社会文化传统中的群己观念。一方面，集体是与个体相对独立的行为主体，是比个人更高位的价值所在，个人的价值只有在集体中才能够得到体现，“内圣”要通过“外王”予以呈现，“修身养性”要通过“齐家治国平天下”予以呈现。另一方面，集体并非固定不变的实体，而是文化心理层面的认同对象，可以是家庭、家族、单位，也可以是国家、“天下”，故称为“文化集体”。中国社会文化传统中的这种价值认同逻辑即“文化集体主义”。很显然，沿用西方社会科学概念，进行“公领域”和“私领域”的划分，在群己之间找出明确界限，与中国社会文化传统是扞格不入的。
  “文化集体主义”对东西部扶贫协作的涵养与建构。“文化集体主义”不仅塑造了特殊的个人与群体关系，而且也塑造着中国社会的治理思想和模式，为理解东西部扶贫协作制度与实践提供了有益视角。
  首先，按照“文化集体主义”价值取向，不论个人还是组织，当其自身发展到一定阶段或者说具备相应能力时，沿着家-国-天下所指示的方向拓展其为之造福的集体的界限，是展现和证成其自身更大价值的必然途径。具体到我国区域发展方面，当改革开放取得成效，东部地区先行发展起来，国家整体经济实力大幅增强以后，中央政府会感受到让经济社会发展成果惠及西部地区、贫困地区的巨大内在压力——以实绩显明自身属于全国性的造福力量，东部地区会感受到帮扶落后的兄弟地区的内在压力——以道义和担当彰显自身的“国家”意识。因此，尽管帮助西部地区脱贫致富表面看起来不是东部地区各级政府法理范围内的职责，但当其率先发展起来以后，“文化集体主义”价值取向就会对东部地区各级政府产生强大影响力，使帮扶工作成为东部地区自愿承担的重大责任。
  其次，按照“文化集体主义”价值取向，那个可大可小的“文化集体”才是本位性的存在，个人因其所服务的集体而具有存在价值。在这种语境下，公职人员是自然人、“家庭人”、“市场人”，但在本位上则是国家的人、党的人。他们并不是直接向纳税人或选民等西方语境中的服务对象负责，而是因为须对国家或党负责才转而向国家或党指定的服务对象（或事项）负责。因此，东部地区各级党委政府的公职人员，在被安排到西部地区承担扶贫协作任务时，并不存在“我领东部地区的工资为何要为西部地区工作”“你是东部地区公职人员凭什么管理我们西部地区的事务”等问题。不仅如此，当东西部扶贫协作上升为国家重要战略时，公职人员跨地区挂职和交流还能够让当事人感受到超越于所属地区的价值——由原来从事地方性工作转变为承担全国性任务。换言之，响应党和国家号召，为党和国家工作，本身就具有很强的正当性和莫大荣誉感。
  最后，按照“文化集体主义”价值取向，权威关系必然成为塑造各种秩序的基础力量。个人因为集体而有价值，个人因此应服务、服从于集体，集体获得相对于个人的权威性。集体中不同个体所发挥的作用、作出的贡献总会存在差别，作用和贡献大的个体必然显得更加重要，进而在集体中获得更高的地位。集体有大有小，为更大的集体做贡献的人，必然会得到更大的社会影响力。由此推之，全社会就呈现为两个维度的权威关系，即集体相对于个人的权威和单个集体内一部分个体相对于另一部分个体的权威。这种由“文化集体”衍生出来的多层次复杂权威关系结构为“大我”推行超科层体制的治理策略奠定了基础，东西部扶贫协作即是其一——扶贫资源在权威中心倡导下跨越科层管理边界在不同区域间横向流动。
  结语和讨论
  本研究通过对中国社会文化传统中群己关系的考察发现，“文化集体主义”是中国人的深层次价值认同逻辑，她孕育了中国制度和发展道路的特殊性。按照“文化集体主义”价值取向，超越“小我”、尽可能为“大我”作贡献、得到作为认同对象的“文化集体”的接纳和肯定，是中国社会文化传统中各类组织和个体证成自身价值的基本途径，因而也是其实践行动的高层次目标。组织和个体的这种行为取向使得中国社会的公共治理内在包含着突破常规科层体系的动力和能力，权威关系则是将各种突破行为秩序化、结构化并使之服务于大局需要的基础力量。
  因此东西部扶贫协作制度不是落后国家现代化进程中制度供给欠规范化的表现，而是中国特有社会文化传统与现代化实践氤氲激荡，化合而生的一种具有自身特色的“发展制度”和发展道路。它揭示了一种比西方科层体制更具灵活性、包容性和人文性的公共治理体系。这正是东西部扶贫协作制度成功运转的奥秘所在，也是该项制度的魅力所在。要建立我们的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，就应该少作“形而上”的讨论，把眼光更多投向充满活力的中国特色社会主义现代化进程，从东西部扶贫协作这样的一个个具体创新实践中，真正认识和把握我们的道路、制度和文化，建立我们自己的社会科学理论。