桂华：推进新型城镇化建设的重点与难点

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桂华（武汉大学社会学院教授、博导）

  70 年来，我国城镇化经历了从改革开放前缓慢增长到改革开放后快速增长的阶段性变化，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。当前，我国城镇化和城市发展已经进入新的发展时期。要坚持以人为本，顺应发展规律，因势利导，趋利避害，着力解决“城市病”等突出问题，积极稳妥扎实有序推进城镇化，提高新型城镇化水平，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，走出一条中国特色城镇化和城市发展道路。
  城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。我国城镇化发展经历了哪些历史阶段、保护型城乡二元结构为有效避免城镇化中的“贫民窟”问题做出了怎样的历史贡献、以及推进新时代中国特色新型城镇化建议还需做好哪些配套工作，都是需要我们认真回顾、系统总结的重要问题。
  保护型城乡二元结构对有效避免城镇化中的“贫民窟”问题有何重要贡献？
  1、新中国成立后我国实行农村支持城市的发展战略，在改革开放之后城乡二元体制逐步向城乡一体化方向迈进。在坚持市场在资源配置中基础地位的同时，通过特殊的政策设置来保护乡村、支持乡村，避免乡村被掏空，避免农民被剥夺；
  2 、保护型城乡关系还体现在国家对农村的政策倾斜上。政府限制工商资本下乡，以及国家在“三农”政策上作出优先安排，目的是通过政策手段消除市场的负面效应，促进城乡均衡发展；
  3、我国在推进城镇化过程中，并未忽视乡村发展和乡村建设，乡村构成中国发展的稳定大后方。在保护型城乡关系下，农民向城市自由流动，同时保留乡村，将乡村当作退路，形成中国独特的农民进城模式。
  推进中国特色新型城镇化还需要做好哪些配套工作？
  1、做好产业布局。坚持“三轮驱动”的中国现代化路径，不要急于消灭小农经济，而要继续发展加工制造业，同时加快科技进步与产业升级；
  2、提升县域治理能力。提升县域治理，一是要做好公共服务供给，二是要防止县城房地产泡沫，避免县城变“鬼城”；
  3、有序推进乡村振兴。推进乡村振兴，长期来看是要实现城乡均等化，短期来看则是要通过乡村底线建设，发挥好乡村在中国现代化事业中的“稳定器”与“蓄水池”功能；
  4、科学制定“三农”政策。一是农村土地制度改革要坚持公有制底线，严禁工商资本下乡圈地 ；二是坚持不排斥小农经济的中国农业现代化道路，将土地向务农主体配置，让农民成为农业现代化主体，探索小农户与现代农业有机衔接机制。
  城镇化是现代化的重要标志。当前，我国对世界经济增长 的贡献率超过 30%。我国快速推进的城镇化进程，不仅改变了国内经济社会结构，而且影响着世界经济增速。推进新型城镇化，目标是让更多人分享现代化建设成果，促进城乡融合发展。中国特色新型城镇化，一头连着城市高质量发展，一头连着乡村振兴，需结合城乡关系来理解我国城镇化问题。
  城乡关系转型与我国城镇化的推进
  新中国成立以来，我国社会主义现代化建设取得了巨大成就，城镇化水平逐步提高。1949 年我国常驻人口城镇化率为 10.64%，2018 年我国城镇化率达到 59.58%。①尤其是改革开放之后，我国城镇化率以每年超过 1% 的速度提高。新中国成立 70 年来，我国城镇化经历了从改革开放前的缓慢增长到改革开放后快速增长的阶段性变化。党的十八大报告提出“四化同步”发展要求，党的十八届三中全会提出“坚持走中国特色新型城镇化道路”，2013 年召开的中央城镇化工作会议明确“走中国特色、科学发展的新型城镇化道路”。党的十八大以来，我国城镇化步入“以人的城镇化为核心”的新阶段。城镇化的阶段性变化，反映了不同时期国家发展的战略定位调整，以及不同时期的城乡关系变化。
  改革开放之前我国城镇化发展缓慢，与这一时期国家选择的重工业优先发展战略有关。新中国成立之后，我国面临着基础弱、底子薄、资源短缺等问题。为实现工业化目标，我国建立了二元化的城乡制度体系，在农村通过人民公社将分散的农民组织起来，在城市成立单位组织，通过户口制度、人口管理、就业和社会福利政策安排等，限制农村人口向城镇流动，再辅以计划经济体制下的农产品统购统销政策，形成了以农带工、以乡补城的发展方式。改革开放前城镇化缓慢发展的状况，与当时国家面临的内外条件有关。
  改革开放之后，城镇化进入快速发展阶段。在改革开放的 40 多年来，我国城镇化率提高了 40% 左右。20 世纪 80年代初期，通过家庭联产承包责任制改革，农业劳动力被释放出来，农民开始到农业之外寻求就业。一直到 20 世纪 90年代初期，乡镇企业蓬勃发展，大量的农民“离土不离乡”，乡镇企业发展促进小城镇发展，乡村工业化成为这一时期农民城镇化的主要动力。2001 年我国正式加入世界贸易组织，并开始深度参与全球产业分工。我国出口加工业的快速发展，拉动了农民向东部沿海工业集聚地区流动，出现大量农民工，2018 年农民工超过 2.88 亿人。20 世纪 90 年代末开始的高等教育扩招政策进一步加快了城镇化进程。过去二十年我国高等教育升学率大幅提升，每年数百万的大学毕业生留在城市就业生活，成为新兴市民。
  总的来看，改革开放后的高速城镇化主要靠农民工拉动。以农民工为主体的城镇化，存在着数量增长快于质量提高的问题，表现在户籍城镇化率与常驻人口城镇化率的差距上。2018 年我国户籍城镇率为 43.37%，低于常驻人口城镇化率16.21%。城镇化不仅包含人在地理空间上的转移和就业方式的改变，还包含了生活方式、思想观念和社会保障体系纳入等方面的改变。针对前一阶段城镇化存在的问题，中央提出新型城镇化目标。《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》指出，“紧紧围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化”。户籍与人口城镇化率差距缩小是新型城镇化的基本标志。
  保护型城乡二元结构有效避免了城镇化中的“贫民窟”问题
  改革开放以来，我国一直在中国特色的城镇化道路上不断前进，高速城镇化受益于三方面因素。一是经济持续增长。工业化与经济增长是城镇化的动力之源。从 1978 年至 2017年，我国 GDP 增长 33.5 倍，年均增长 9.5%，经济增长增加了二三产业就业机会，城市容量增加。二是逐步健全的城乡统一劳动力市场。改革开放以后通过户籍制度、人口管理制度、劳动就业制度等改革，我国建立了人口自由流动制度和劳动者自由择业体系，同工同酬，全国统一的劳动力市场逐步形成，政府十分重视加强农民工权益保障制度建设。三是城乡关系转变。
  新中国成立后我国实行农村支持城市的发展战略，在改革开放之后城乡二元体制逐步向城乡一体化方向迈进。过去几十年中，我国经历了全世界最大规模的农村人口流动，却未出现发展中国家在城镇化过程中普遍存在的“贫民窟”问题，这与中国特色的保护型城乡关系有关。所谓保护型城乡关系是指，在坚持市场在资源配置中基础地位的同时，通过特殊的政策设置来保护乡村、支持乡村，避免乡村被掏空，避免农民被剥夺。以农业为例，随着城镇化推进与农村人口转移，传统一家一户小规模分散经营形态的负面后果越来越突出。在此背景下，国家出台政策推动土地流转和农业经营体系创新。在工商资本参与农业发展的过程中，政府一直坚持鼓励工商资本发展产前产后环节，避免进入产中环节。这一政策思路隐含的目标是将产中种植环节留给农民，避免工商资本排斥农民。
  保护型城乡关系还体现在国家对农村的政策倾斜上。党的十六大确定以城带乡、以工补农、统筹城乡发展的新型城乡关系 ；2006 年全面消除农业税，公共财政和公共服务向农村倾斜覆盖 ；党的十七届三中全会提出城乡一体化发展目标 ；党的十八大后推进精准扶贫工作 ；党的十九大提出乡村振兴战略，推动乡村优先发展。政府限制工商资本下乡，以及国家在“三农”政策上作出优先安排，目的是通过政策手段消除市场的负面效应，促进城乡均衡发展。
  中国在推进城镇化过程中，并未忽视乡村发展和乡村建设，乡村构成中国发展的稳定大后方。保护型城乡关系下的中国城镇化，既不同于计划经济体制下的城乡分割，也与其他发展中国家被资本主导的城市化方式不同。在保护型城乡关系下，农民向城市自由流动，同时保留乡村，将乡村当作退路，形成中国独特的农民进城模式。保护型城乡关系下的城镇化模式，具有以下两方面优势。
  一是提高农民的进城能力。改革开放之后，农民是城镇化的主力军。以长三角和珠三角为代表的东部沿海地区率先走向工业化。这些地区的农民自 20 世纪 80 年代开始就逐步脱离农业生产，随着产业发展和土地开发，这些地区受城市辐射，乡村被城市覆盖，农民较早完成身份转换，变成市民。广大中西部地区的农民进城依托家庭分工与家庭积累。中西部地区青壮年劳动力外出务工，形成老年人留守务农、年轻人务工的家庭分工模式。通过“半工半耕”获得务农和务工两份收入，农民便可积累较多资源投入到子女教育和到城镇购房上，通过家庭合力来实现城镇化。③农民在参与到城镇化过程中，没有丧失土地生产资料，农业剩余留在农村，体现了中国制度优势。
  二是降低社会风险。其他发展中国家在城镇化过程中，农业人口大量涌入城市，资本下乡使土地集中，当进城人口在城市无法获得稳定收入，就会产生“贫民窟”问题。中国不存在城市“贫民窟”，原因是在保护型城乡二元结构下，农民可进可退，当农民有机会进城买房定居时，他们选择进城，当农民没有能力在城市维持稳定的生活时，他们有条件返回乡村。农民在乡村拥有住房和土地，就不会出现农民流离失所情况，我国城镇化的风险大幅降低。
  推进中国特色新型城镇化需做好配套工作
  目前我国处于城镇化新阶段，推进新型城镇化，需重点做好“有序推进农业转移人口市民化”工作。围绕这一点，《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》在“推进符合条件农业转移人口落户城镇”“推进农业转移人口享有城镇基本公共服务”与“建立健全农业转移人口市民化推进机制”等方面，提出若干政策要求。推进新型城镇化，除了要落实《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》提出的各项政策外，还需要做好如下工作。
  一是做好产业布局。工业化是城镇化的基础，我国所取得的巨大的城镇化成绩，离不开改革开放之前建立的健全工业体系，以及改革开放之后我国成功融入全球产业体系。中国成为世界工厂，加工制造业为农民工提供大量的就业岗位。当前我国面临产业升级压力，需要改变在全球产业分工中的位置，朝着高端制造业奋进。站在新型城镇化角度看，推动产业升级，需要处理好产业升级与低端制造业的关系。当前阶段，相对低端的加工制造业依然是农民就业的主要领域之一，不宜将产业升级与低端制造业对立起来。坚持“三轮驱动”的中国现代化路径，不要急于消灭小农经济，而要继续发展加工制造业，同时加快科技进步与产业升级。④在目前的政策实践中，尤其要避免一些地区基层政府采取的环保督查“一刀切”做法对中小企业造成的损害。
  二是提升县域治理能力。目前，我国东部沿海农民已经基本完成向市民化身份转换，均等化的城乡公共服务体系基本建立。广大中西部地区存在第一代农民工返乡，与第二代农民工城市融入问题。第一代农民工属于 60 后、70 后，他们从上世纪 90 年代到 2000 年前后外出务工，这批农民工中的少数佼佼者获得稳定职业，在城市买房定居，实现身份转换，绝大部分人没有能力进城，一些已经返回乡村，还有一些预期过几年再返回乡村。由 80 后、90 后组成的第二代农民工与第一代农民工存在差异，这些年轻农民工没有农业生产经历，他们将进城定居作为生活目标。
  鉴于大中城市高房价和生活成本压力，大部分第二代农民工选择家乡所在地县城作为城镇化目的地。很多中西部地区村庄中三分之一甚至一半以上的家庭，近几年在当地县城购买商品房。县城成为农民城镇化的主战场。县域城镇化的尴尬之处在于，县城工业化不足，就业机会有限，同时又脱离农业生产，进城定居农民可能会面临低收入和生活成本高的挤压。随着大量农民到县城买房，未来大部分中西部地区县城人口规模，将从目前的几万人扩大到十几万人，甚至更多。全县一半的人口从乡村进入县城，这将改变中国基层社会结构。县域城镇化会带来县域治理压力。提升县域治理，一是要做好公共服务供给，二是要防止县城房地产泡沫，避免县城变“鬼城”。
  三是有序推进乡村振兴。城镇化减少农业人口，会带来乡村的空心化甚至乡村的衰败。推进中国特色新型城镇化，需处理好与乡村振兴的关系。大量人口集聚在乡村，则现代化没有出路 ；城乡差距过度拉大，则又不符合城乡融合发展定位。处理好二者关系的关键是准确把握乡村振兴战略定位。实施乡村振兴的目的是逐步消除城乡差距，但是必须明确一点，消除城乡差距不是放缓城镇化步伐和城市发展速度，消除城乡发展的根本出路在于继续发展。在保护型城乡关系下，城市发展得越快，经济保持继续增长，国家财力将增强，国家对乡村的转移支付力度越大，城市带动乡村的能力越强。推进乡村振兴，长期来看是要实现城乡均等化，短期来看则是要通过乡村底线建设，发挥好乡村在中国现代化事业中的“稳定器”与“蓄水池”功能。
  四是科学制定“三农”政策。2019 年中央一号文件明确“三农”作为“压舱石”的定位。目前我国经济增长放缓，中国发展面临的外部压力增大，城镇化风险也同步提高。数以亿计的农村人口流入城市，各种不可预期的风险因素在增加。当前各项农村改革正在推进，站在新型城镇化有序推进角度看，科学制定“三农”政策需重点把握两块。一是农村土地制度改革要坚持公有制底线，严禁工商资本下乡圈地 ；二是坚持不排斥小农经济的中国农业现代化道路，将土地向务农主体配置，让农民成为农业现代化主体，探索小农户与现代农业有机衔接机制。