吴建平：智慧城市建设的核心理念与应然路向

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吴建平（清华大学土木工程系教授、俄罗斯工程院外籍院士）

党的二十大报告指出：“加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”这为未来智慧城市建设指明了发展方向。党的十八大以来，我国通过推进现代化产业体系建设，加快数字化、信息化发展进程，促进物联网、数字经济等的发展，为智慧城市建设提供了坚实基础。

智慧城市建设是城市高质量发展的必然要求。当前，疫情等重大突发公共事件对城市的应急响应、韧性等方面提出了更高要求，城市化的发展进程深刻影响着城市的发展路径，新兴技术和理念的逐渐发展成熟，为未来城市的健康可持续发展提供了更多可能。面对日益凸显的城市问题与人民群众对美好生活的向往与追求，智慧城市建设给出了新时代的智慧解答。

智慧城市的概念及构成要素

“智慧城市”的概念起源与“数字城市”和“智能城市”息息相关。“数字城市”是人类对“智慧城市”的初步认识，它的目标是最大限度地数字化人类所参与的日常活动。“智能城市”作为“数字城市”的进化版本，纳入了基于人工智能的高水平决策。“智慧城市”相比于“智能城市”，考虑范围更为综合、决策过程更为智慧、实践应用更为便利、群众接纳更为容易。当前的智慧城市概念，是整合了数字城市、生态城市和创新城市的立体城市概念，具有技术和社会双重属性，其核心理念是通过利用新一代信息技术来改变政府、企业、民众和环境交互的方式，以一种更智慧的方法提高交互的明确性、灵活性、效率和响应速度。因而，智慧城市建设应该含有经济、治理、环境、人员、流动性和生活六大要素；智慧城市应该具有更透彻的感知、更广泛的互联互通和更深入的智慧化三个显著特征。

智慧城市是一种以生态环境为基础，提高经济生产力、改善人民生活水平的有效途径和方法。综合来讲，智慧城市涉及生产、生活和生态的方方面面。第一，通过智慧城市建设改善生产结构，促进经济发展。第二，广泛推进公共设施的智能化建设，为解决民生问题提供智慧支持。第三，重视自然生态问题，倡导绿色低碳生活，为实现生态可持续发展贡献力量。智慧城市建设，应以大规模异构型数据的获取、储存、处理和应用为基础，以物联网、云计算、大数据等信息与通信技术为技术支撑，不断推进智慧医疗、智慧交通、智慧金融、智慧教育和智慧管理等基础建设。

2022年10月，《新型智慧城市评价指标》（GB/T 33356-2022）（以下简称《评价指标》）正式发布。《评价指标》指出，要从两个大的方面去评价智慧城市建设，一是客观指标，这包含惠民服务、精准治理、生态宜居、信息基础设施、信息资源、产业发展、信息安全和创新发展；二是主观指标，即市民体验。智慧城市建设要让人民群众真正有获得感。

国内外智慧城市建设实践探索的对比分析

世界各地有许多城市面临着因大城市人口增长给基础设施和服务等方面带来的挑战，为提高公民生活质量，许多城市启动了智慧城市发展计划，但侧重点各有不同。国外的智慧城市建设重点关注智慧生活、智慧经济、智慧治理、智慧环境、智慧电力、智慧通信和智慧交通。美国将智慧城市建设提升到国家战略高度，在基础设施、智能电网等方面进行重点投资与建设，是首批启动智慧城市项目的国家之一。欧盟倡导在欧洲推广智慧城市，启动智慧城市和智慧社区建设，聚焦提升能源使用效率，取得了较大成果。日本致力于打造市民驱动的、提升信赖度和活力的数字城市。新加坡宣传了“智能国家2015”计划，希望建设一个更加智慧的未来城市。不仅许多发达国家积极投身于智慧城市探索与建设，许多发展中国家也采取了实际行动加快智慧城市的建设步伐。发展中国家城市化速度往往更快，其面临的基础设施问题相对也更大一些。2014年，印度宣布打算在全国建设100多个具备高科技通讯能力的智慧城市。

我国最早于2012年启动智慧城市较大规模的试点，并于2014年将智慧城市上升为国家战略，2016年底确定了新型智慧城市的发展方向，将建设新型智慧城市确认为国家工程。截至2012年底，自正式启动首批国家智慧城市试点计划后，便已覆盖90个城市；随后又于2013年5月、2015年4月，分别新增第二批103个、第三批97个试点城市。2019年我国智慧城市高达789个，到2020年12月，我国智慧城市建设已有900多个，在战略、技术创新、社区、民生、政务管理、人文旅游等多个方面，涌现出一大批代表城市。目前，我国的城市建设正逐步向高质量的智慧城市迈进。

我国的智慧城市发展大致可分为四个阶段。第一阶段：概念导入期。在政府主导下，各行业逐步推进数字化、智能化，无线通信、光纤宽带和GPS等技术。第二阶段：试点探索期。随着城市化进程加速，在国家相关部委牵头试点建设下，云计算、RFID（射频识别）等信息通讯技术得到全面应用，各业务领域开始探索局部联动，共享智慧城市步入规范化发展阶段。第三阶段：统筹推进期。在国家25个部委共同推进指导下，发挥市场主导作用，国内互联网企业、运营商、软件服务商、系统集成商等积极参与其中，进入以人为本、成效导向、统筹集约、协同创新的新发展阶段，物联网、5G、大数据、人工智能、区块链等新技术应用前景广阔。第四阶段：集成融合期。呈现“数字孪生驱动、平台赋能、资源共享”等发展特征，政府各部门统筹协作，形成合力，通过政企合作，促进跨行业、跨生态合作，逐渐形成共创共赢的深度融合发展新局面。

综合来看，国内外智慧城市建设思路与模式存在异同。国内外智慧城市的建设主导角色不同、建设规模不同、对城市利益考虑角度不同、建设侧重点不同。我国智慧城市建设发展至今，主要是以各地政府为主导对整个城市进行规划。如智慧广州的建设，就是在政府的谋篇布局和大力支持下，广州联通积极配合打造了“智慧广州”。国外尤其是发达国家，政府的投资力度远不及电信企业和相关建设领域的高科技企业及科研机构等。国外往往是针对单一或某几个项目的利益考虑，没有对整体城市进行智慧化规划，因为他们认为这种建设模式难以把控。

我国智慧城市建设存在的主要问题及分析

我国智慧城市的市场规模逐年增长。自我国推进智慧城市建设以来，住建部共发布三批智慧城市试点名单，截止至2020年4月初，我国智慧城市试点总数量已达到290个。从建设布局层面来看，290个智慧城市的试点基本包含了各个省、市及自治区。从智慧城市分布密度来看，各省市试点数量分布不均衡，主要集中在中东部，其中东部沿海地区分布最为集中。从综合建设情况来看，北京、上海、深圳等一线城市持续领先，在智慧城市战略、技术、领域和创新能力方面表现良好。

目前，我国智慧城市正逐步迈入高质量发展阶段，但在智慧城市建设的发展历程中，依然存在一些不足和短板。以下几方面的主要问题相对较为普遍地存在于我国各地智慧城市建设的过程中。

第一，贪大求全。在智慧城市设计与建设的过程中，有些地方政府没有结合城市建设和发展的目标，选择与之匹配的合理的智慧城市建设目标、规模、项目和技术路线，单纯追求大而全，于是在有限的时间和资金条件下，相当一部分智慧城市建设项目没有取得预期效果。

第二，千城一面。在智慧城市设计与建设的过程中，有的地方政府不注重考虑城市自身的特色优势以及经济建设、民生建设和生态建设中的主要问题和实际状况，而是一味照抄先进城市和示范城市的经验和做法，从而大大降低了智慧城市建设应该取得的社会、经济和环境效益。

第三，华而不实。有的地方政府在智慧城市的设计与建设过程中不大注重实际效益，而是片面追求表面功夫。例如，有的城市到处都是摄像头和大屏展示，但却不大追求数据感知的质量、完整性和数据的整合共享，让大量的数据只停留在大屏展示的初始阶段，并没有对采集到的数据通过数据开放平台，让相关领域专家和企业通过智慧分析、智慧计算和智慧运行得出具有指导意义的结论分析，从而导致数据难以真正在城市的智慧运行和智慧管理中发挥应有的作用。

第四，重硬轻软。有的地方政府在智慧城市建设中，舍得在硬件上投资，但是却不重视把项目资金用于采购软件，开放数据让专业的技术人员进行数据分析、智慧计算、构建模型软件，从而让采集到的数据真正在智慧城市的民生建设、经济建设和环境建设中发挥作用。实际上，硬件的生命周期相对较短，不注重软件投入、不注重数据应用，若干年后，一批硬件可能还没有充分发挥作用就报废了。这一困境如得不到有效解决，不仅让智慧城市建设事倍功半，没有达到预期目标，也会造成智慧城市建设的投入产出效益低下。

第五，独脚唱戏。目前，我国大多数智慧城市建设都以政府投入为主，这在城市信息基础设施建设（数字城市）阶段有一定的优越性，避免了数据多头采集，造成数据孤岛、资源浪费。然而，一旦城市信息基础设施建设基本完成，一定要建立完善的数据开放和管理体系，要形成政府引导、全民参与、政企合作的多方共建生态。这不仅可以带动城市的数据产业，数字经济的发展，还能发挥各个不同领域专业技术人员的作用，将数据真正利用起来，在城市智慧治理中发挥积极作用。

关于我国智慧城市建设的几点思考

综合考虑以上存在的主要问题，未来我国的智慧城市建设应该努力做好以下几方面。

第一，做好顶层设计。智慧城市是一个开放复杂的系统，是城市发展的高级形态，其建设应该立足以人为本，在充分调研、通盘考虑的基础上做出综合规划，加强顶层设计，将“人民城市为人民”的理念充分融入规划设计阶段，结合城市未来发展需求和技术高速迭代形势，合理制定目标，适度超前规划，不断增强城市的整体性、系统性、宜居性、包容性和生长性。

第二，做到因地制宜。每个地方有各自独特的历史、地理、文化背景，也处于不同的发展阶段，智慧城市建设需要因城施策，从实际需要出发，结合城市地理区位、历史文化、资源禀赋、产业特色、人口特征等条件，区分轻重缓急、统筹加以推进，探索适合自身发展的路径和模式，体现城市特色。

第三，坚持问题导向。智慧城市建设应该立足解决真问题、真痛点、真需求。各地发展面临产业转型升级、实现高质量发展的关键转型期，面临各种各样的痛点难题，信息与通信技术发展、物联网、大数据等技术的发展为解决问题提供了更多可能的方案，智慧城市建设应该把握契机，坚持需求牵引、问题导向，突出重点，把群众的重点关切摆在第一位，在解决问题中实现城市发展，增进民生福祉。

第四，注重内涵式发展。数据是智慧城市运营的基础性支撑，为智慧城市的管理和服务系统提供新的洞察力，智慧城市建设应“软硬结合”，打破条块、内外、上下数据壁垒，真正将数据的效用发挥出来。新一代信息技术的发展，离不开数据的感知、存储、处理、应用每个环节，数据的最终质量与效用的发挥离不开软硬件的有效支持，不可重硬轻软。

第五，推进参与式治理。城市的建设运营需要政府、研究人员、企业、人民群众等不同主体的积极参与和互动，从而激发社会活力。在“政府统筹、市场主导、民众参与”的原则下，政府和企业加强协同合作、明晰责任边界。另外人民群众对城市有着更微观、更深入的接触，智慧城市建设也需要将人民群众的重要性纳入考虑范畴，人民群众是智慧城市建设的需求方、参与方，也是建设运营绩效重要的评价方。群策群力，才能使建设结果更好地满足各方需求，满足人民群众对美好生活的需要。（来源：《国家治理》周刊2022年12月下）