容志：我国城市韧性治理现状分析与完善策略

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容志（武汉大学政治与公共管理学院教授）

城市韧性治理的基础概念与分析框架

总体来看，目前，“韧性城市”的理论与实践呈现出两个明显特点：第一，从注意力来看，对生态环境特别是气候变化引发的极端天气灾害关注较多。因此，大量的“韧性城市”项目都涉及气候适应性规划、建筑和防灾减灾问题，对城市韧性的物理属性强调较多。第二，从内容来看，韧性城市建设和评估涉及经济、政治、社会、治理等各个方面，呈现“大而全”的概念图景。城市韧性是一种综合、复合型的系统，涉及面必然广泛，但“大而全”的图景也可能缺乏具体情境中的韧性问题。

事实上，城市的韧性是城市“自然—社会”系统面对内外部风险冲击保持系统性稳定以及快速恢复平衡的能力。因此，各类物理要素被统筹调动和配置的主体是治理系统，多元社会主体的协调和配合也依赖治理体系。常态和非常态化的治理活动必然是城市韧性得以生成的关键性因素。韧性治理可以被视为在风险社会中，以公共权威为主导的多元主体通过紧密的合作网络，以及多种形态的互惠互益与合作伙伴关系，实施科学、敏捷、高效的风险应对政策计划和组织动员，以增强城市抵御风险冲击能力的行动和过程。

具体来说，我们可以从“制度—网络—能力”三个层面和维度来理解韧性治理。

首先是制度维度。制度是社会系统的行为规范和约束，也是治理活动得以展开的基础和凭据。制度的核心功能之一是对各主体之间关系进行权威性界定，并为利益相关方的行动提供理性预期，从而为城市整体系统应对重大突发公共事件的行动提供基础和条件。

其次是网络维度。网络的弹性和坚韧程度决定了城市的韧性水平。总体上看，与城市韧性有关的网络形态有两种：一种是多个城市之间所形成的互动合作关系，以及为实现共同目标开展的互相协作，这对于增加单个城市资源具有重要意义和价值；另一种是城市内部以政府为主导的多元社会主体之间所结成的互动合作关系，这种网络的成熟和发达程度会直接影响城市整体的组织动员水平。

最后是能力维度。能力是城市管理者运用制度和规范管理城市安全事务，科学决策、高效协同、扎实执行的能力。能力与制度体系紧密相连，但并不等同于制度体系。总体上来看，与韧性治理相关的能力主要包括几种：一是风险预判的能力；二是风险准备的能力；三是科学决策的能力；四是风险学习的能力。

当然，在科学技术快速迭代的今天，数智技术在治理活动中的作用越来越明显和重要。因此，我们将科技视为上述框架的支持性因素，它能够对制度的执行、网络的运行和能力的提升同时产生重要的赋能作用，从而进一步提高治理体系在面对重大突发公共事件时的敏捷度、应变度和适应度。

我国城市韧性治理的“长板”与“短板”

中国共产党长期保持着较高的忧患意识和风险意识，很大程度上提升了治理体系的应急准备能力和风险适应能力，有力战胜了一系列重大突发公共事件。我国城市韧性治理的“长板”主要表现在以下三个方面：

一是统一权威的城市应急制度。2003年以来，随着“一案三制”应急管理体系的发展，我国多数大城市、特大城市都建立起了以应急管理委员会为核心的城市应急组织体系，并逐步形成了集中统一、权威高效的工作领导制度。其中，城市各级党组织处于领导核心地位，发挥着统揽全局、协调各方的指挥中枢功能，在此基础上，政府负责、社会协同和公众参与等活动得以具体展开和实施。从实践来看，中国特色的应急制度体系在城市集中力量攻坚克难、应对重大突发公共事件挑战过程中起到了重要的基础性作用。

二是底网密织的社会治理体系。通过夯实基层政权以及大力实施“网格化管理”，我国城市已经在基层社区编织起权责明确、边界清晰、要素覆盖、资源链接的社会治理网络。可以说，无论是自然灾害中的层级动员、组织撤离，还是疫情防控中的社区隔离、上门服务，中国特色的城市基层治理网络体系都发挥着重要功能和作用。

三是灵敏调适的风险学习能力。严格的问责机制、务实的治理风格和日趋完善的灾害调查机制促使城市管理者保持着较强的风险学习能力。这一能力集中体现在对已发生灾害及其应对经验教训的总结反思，以及对后续管理行动策略进行快速调整优化之上。超强的风险学习能力正是城市韧性治理的重要内容和优势体现。

同时，我们也要看到在城市治理中还存在一些短板和瓶颈，制约了治理的韧性水平。导致这些问题的根本原因是城市应急管理体系和能力发展的不平衡和不充分，具体表现为“四强四弱”：

第一，发展意识强，安全意识弱。相对于经济建设和城市发展，对风险问题重视不足，安全发展的意识不强，资源投入不够，甚至遇事有侥幸心理，导致对重特大灾害警惕性不足，或者事前应对部署不紧不实。

第二，顶层设计强，基层执行弱。总体来看，中国特色的应急管理体系基本成型，制度框架和主干已经确立，城市应急管理的顶层设计在未来相当长时期内会保持相对稳定；而与之相比较，城市基层应急管理体系还处于改革磨合期，专常兼备、灵活机动的应急管理模式尚在摸索之中，再加上日常管理任务繁重，人员队伍流动性高，专业能力很难保持，遇到重大突发公共事件往往措手不及。

第三，专业管理强，协同合力弱。在城市群层面，单个城市的行政能力较强，城市之间的横向协作能力较弱，信息共享、联合应急、沟通协商等机制不健全不完整。在政府内部，各个专业职能部门自成体系，自拥边界，内部管理能力较强，但部门之间的协同、沟通机制较弱。

第四，国家主导强，社会参与弱。目前，我国社会组织有序参与应急管理和公共安全建构的制度保障还不足，参与的能力和质量也有待进一步提升。基层政权组织的社会动员能力较强，但社区自组织、微治理的能力还比较弱。

进一步完善城市韧性治理体系的路径与对策

总体来说，在风险扰动的情景下，韧性系统有三个显著特征：一是“打不垮”，二是“变化多”，三是“恢复快”。要保证城市在面对重大突发公共事件时打不垮、变化多和恢复快，切实提高城市韧性治理水平，就需要构建敏捷、紧密、高效的城市公共安全治理和应急管理体系。

第一，加强城市应急管理的元治理。首先要把城市安全、人民安全的观念放置于更为重要和显著的位置，以新安全格局保障新发展格局；其次，健全完善集中统一、权威高效的应急工作领导体制，把党的领导贯穿于风险治理和应急管理的全过程。再次，强化多层级、多主体、全方位、全覆盖的安全发展责任机制，提高安全治理和应急管理的主动性、前瞻性。

第二，加强区域城市群应急合作治理。一是建立区域协调联动体制，统一应急管理工作流程和业务标准，加强日常应急管理中的信息互通、风险共防、救灾互助等工作。二是建立应急准备合作机制，强化各地预案之间的衔接配合。三是建立应急资源区域储备体系，提高城市之间的资源互补性和城市群整体的资源韧性。

第三，加强城市基层应急管理体系建设。首先，健全基层应急组织体系，提高应急反应灵敏度。其次，夯实基层应急执行体系，提高应急处置和恢复善后的综合能力。最后，加强基层应急智能体系，提高社区风险感知、信息上报、先期处置、群防群治的前瞻性、能动性和敏捷性。

第四，加强政企社民应急合作治理。一方面，要充分发挥社会力量在城市防灾减灾中的积极作用，建立政府为主、社会辅助、调度顺畅的应急物资储备体系。另一方面，要打造政企合作的韧性物流和供应链体系，确保在面对重大突发公共事件时能够货畅其流。同时，还要发展壮大社区群防群治力量，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社区风险共同体。

第五，加强城市应急能力建设。一是推进智慧应急建设，不断提高城市敏捷感知、风险预判、信息共享和快速反应的支撑能力。二是推进专业队伍建设，提升各类专业救援力量抢险救援能力。三是推进干部能力建设，提高领导干部对突发公共事件的预防处置能力。（来源 ：《国家治理》周刊2023年1月下）