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容志（武汉大学政治与公共管理学院教授） 目前基层应急管理建设存在发展不平衡与发展不充分的问题。未来应该建设“上下贯通、左右协同、全面统筹、平急结合、专长兼备、群防群治、整体智治”的韧性的城乡社区应急管理体系。
作为国家治理的重要基础和基石，基层应急管理承担着源头治理、第一响应和社会动员等多项重要功能和作用，在社会治理和应急管理中发挥着重要作用，是国家应急管理体系和能力现代化的基础。 01
从结构视角看基层应急管理
城市生命体是一个有机整体，必须从全局上把握其内在要素之间的客观联系，进行统一规划和统筹治理。因此，谈到基层的应急管理，就一定要将社区融入到整个生命有机体的应急管理过程当中。 平急结合。基层治理的全过程是“常态—非常态—常态”相互交替和循环往复的过程。平急结合意味着必须在这两种状态中建立逻辑联系。在各地疫情防控工作中，可以看出有些社区“急时状态”下的广泛、深入动员，都离不开“平时状态”中以公共参与和交往为基础的社会资源的累积。社区疫情防控期间联防联控、群防群治等机制，均与近几年基层治理创新有密切关系。 专常兼备。一是国家系统内部结构，即党组织、政府派出机构、县直部门设在乡镇(街道)的与应急安全有关的机构等。二是国家—社会结构。政党、政府、自治组织、社会组织、商业组织、群众等都涵盖其中。三是人员队伍结构。专业技术人员(具有专业性和职业化特点，需要有特殊知识、技能以及相关法律资质的专业人员)、半专业性的社会辅助力量、社会群众等共同构成整个应急人员队伍结构。 02
基层应急管理存在的主要问题
党的十八大以来，随着社会治理重心下移工作的推进，我国基层治理以及基层应急管理能力得到不断加强，基层应急管理在组织体系、工作机制和队伍建设方面都取得了长足进步，但目前仍存在一些问题。 发展不平衡。一是上与下之间不平衡。基层应急管理普遍存在“空壳化”“两张皮”等现象。部分街道、乡镇有应急管理机构和牌子，但往往缺乏专业工作队伍;有的“安全社区”队伍分散，多元主体参与应急管理的基层治理模式和长效机制尚未形成等。二是区域之间不平衡。在基础设施建设、人员队伍、管理水平、精细化程度、技术运用程度等方面，东部地区与西部地区等都存在明显差异，基层治理能力和应急管理能力呈现不平衡的格局。 发展不充分。基层应急管理的各项工作机制，包括前端的风险感知、预防准备、预报预警和协同联动等还不健全，应急管理意识和能力有待提升，风险学习、危机学习能力仍比较弱。一是应急能力跟不上。应急管理专业能力、专业机构和专业队伍欠缺。二是多头整合不到位。由不同部门主持建设的应急管理，有不同标准和内容，难以形成合力。三是存在不同程度的形式主义。 03
如何加强基层应急管理体系建设
为应对重大突发风险，基层应急体系未来应建设一个“上下贯通、左右协同、全面统筹、平急结合、专长兼备、群防群治、整体智治”的韧性的城乡社区应急管理体系。 基层应急管理体系和能力建设的基本原则。坚持党的领导，加强党组织对基层应急管理工作的集中统一领导。优化顶层设计，科学界定基层应急管理的职责功能，厘清基层应急管理权责事项。强化赋能赋权，加强市、县政府对基层应急准备工作的指导，强化应急状态下对乡镇(街道)人、财、物支持。注重平急结合、防救结合，以防为主，注重常态治理与应急管理的动态衔接。统筹硬件软件，通过硬件建设补齐短板和体系建设提升能力。 健全基层应急管理组织体系。第一，乡镇(街道)建立应急管理委员会(领导小组)，统筹整合安全生产、防汛抗旱、地质灾害防御、森林防灭火、消防、灾情管理等职能和力量。第二，村(居)设立应急服务站(点)。在乡镇(街道)承担应急管理工作的机构指导下，协助做好属地应急管理工作。第三，推进综合性应急管理网格队伍建设，构建应急管理网格化管控体系，更好实现联防联控、群防群治。第四，依托现有信息化平台建立完善应急管理指挥体系，汇总事故灾难信息，统一指挥应急队伍，统一调配资源，第一时间做好事故灾害初期处置。 加强基层综合性应急救援队伍建设。第一，乡镇(街道)应整合现有资源组建应急救援队伍。社区根据实际情况组建应急救援力量，通过定期培训、演练提高应急知识和能力。第二，建立完善“第一响应人”制度。进行重点培训。第三，培养发展基层应急管理信息员和安全生产社会监督员。 夯实基层应急管理工作的要素和基础。第一，源头治理。乡镇(街道)应在应急管理部门的专业指导下排查辨识辖区内风险隐患，建立风险隐患台账和数据库，制定风险隐患管控治理措施，及时发布风险隐患监测预警，及时报告重大风险隐患和违法行为。第二，应急准备。组织编制、细化乡镇(街道)和社区各类应急预案，并定期组织开展实战演练;社区应积极协助乡镇(街道)做好安全生产、防灾减灾救灾等基本知识、常识和技能的宣传普及，负责开展综合减灾示范社区创建。第三，应急响应。落实应急值守制度，及时报告灾害事故信息，及时开展救援处置，及时组织群众自救互救和避险转移安置。第四，善后恢复。组织灾情统计报送、核查、损失评估和救助管理等工作。 补齐基层应急管理短板。第一，推动公共服务资源向社区下沉，全面推进城市15分钟生活服务圈建设，加快推进农村生活服务便利化。加强社区卫生医疗机构建设，提升基层卫生医疗保障服务能力。做好传染病、慢性病防控和儿童保健工作，推进健康社区和村(居)民委员会下属公共卫生委员会建设。第二，加强社区应急避难场所建设，健全完善微型消防站(点)。第三，推动城市治理的重心和配套资源向街道社区下沉，增强城乡社区统筹使用人财物等资源的自主权。第四，强化应急和风险防范物资储备保障，健全应急广播体系，拓展突发事件预警信息发布渠道。 构建以党组织为圆心的社区风险共同体。建构以社区党组织为圆心，政府组织、企业组织、社会组织、自治组织和社区民众共建共治共享的有战斗力、整合力的同心圆结构，形成跨部门、跨体系、跨组织边界的整体性治理网络。建设面向公众的应急救护培训体系，加强政企社民多方互动，引导物业企业、专业社会组织、居民共同参与基层应急预案的制定、演练。深化城乡社区警务战略，健全完善群防群治、联防联控机制，提升社区平安建设能力水平。(来源：乡村发现转自：中华人民共和国民政部官方网站)
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