[治理策略] 樊良树：极端天气频发背景下城市韧性治理模式创新路径

“城，所以盛民也。”作为人类文明集大成之作，城市汇聚四面八方的资源，我们在城市精细分工、高效协作，产生裂变的力量，进而在创新创意创造“更上一层楼”。从改革开放之初城镇化率不足20%，到“十三五”末期城镇化率超过60%，数以亿计的中国人在“流动中国”挥洒心血与汗水，创造了我国经济长期稳健发展与社会长期稳定相得益彰的鸿篇巨制。

中国式现代化是人口规模巨大的现代化，也是建基于星罗棋布于神州大地上的诸多城镇和广大乡村的现代化。我国城镇化进程突飞猛进，经过多年的高速发展，很多城市的基础设施处于老化状态，引发一系列错综复杂的风险样态和风险规模。比如，在各种极端天气中，燃气管网大面积泄露触发公共安全事件；在不断突破历史气温极值的强高温天气炙烤下，供水管网不堪重负，管网漏水引发地面塌陷；“年迈体弱”的高架桥在骤热骤冷环境下降低安全系数，危及人民生命财产安全。

作为承载大量生产资源和消费力量的聚集地，城市是应对全球气候变化的主战场。全球极端天气频发，城市基础设施面临“水深”的内涝，也迎来更多“火热”的高温热浪天，加剧城市的脆弱性。联合国环境规划署指出：“脆弱性描述的是人类生命财产遭受到自然界的威胁时人类和社区应对这些威胁的能力。威胁可能来自于社会和自然的综合作用，因此，人类脆弱性综合了许多环境问题。”现代社会是一个风险无处不在的风险社会。超大特大城市更具脆弱性、复杂性和不确定性，难以确保方方面面的绝对安全。全面提高城市应对气候灾害的适应力（灾前）、抵御力（灾中）和恢复力（灾后），气候韧性城市可与各种类型的气候风险共存，还可在驾驭处理各种风险中发展壮大、生生不息。

在不同的地理空间尺度，风险既取决于暴露在极端天气中的概率，也取决于人口资源的密集度与“含金量”。人口资源密集、经济社会发展“含金量”高，风险概率和风险强度随之提升。暴雨下在人迹罕至的荒野，人口资源分散，风险相应分散。一件微不足道的风险事件可能在人群拥挤、建筑密集的都市掀起让人防不胜防、纷繁巨大的惊涛骇浪。一桩硕大无比的风险冲击也可能在“相见无杂言，但道桑麻长”的乡村冲击效应甚微，最终风微浪稳、平静无事。

人类可以塑造环境，环境也影响人类生产生活的方方面面。现代城市的风险结构、风险效应以及风险概率在芸芸众生的手中，被有意或无意集体塑造。由于种种原因，很多城市在先前的基础设施设计建造中为了赶工期、“急就章”，没有将气候变化风险考虑在内，致使城市遭受的不利影响和风险更为突出。2023年7月底8月初，我国华北地区、黄淮地区等地出现极端降雨，引发洪涝和地质灾害。北京、河北等地遭受重大损失，再次为人们敲响警钟。

由华北、黄淮而观中国，中国疆域广袤，跨越多个气候带和环境敏感区域，既是广土众民的大国，也是全球容易遭受气候变化冲击的大国。进入21世纪，中国气候风险指数呈升高趋势，表现为极端高温事件频发，极端强降水事件增多，台风平均强度波动增强。日益迫近的气候变化正重塑中国的生态安全和国家安全。在全球极端天气呈现多发态势的背景下，未来中国城镇面临的气候变化风险将进一步加大，气候变化风险及在各行业、各地区的传导将增大应对难度。不同地区的风险等级取决于全球气候变化水平、脆弱性、暴露度、经济社会发展质量和不同的适应措施。我国正处于工业化、城镇化、信息化快速发展阶段，以防范气候风险为目标建设气候韧性城市，可以将“防灾减灾救灾”关口前移，有效降低气候变化不利影响和风险，对提高城市可持续发展能力、夯实人民福祉具有重要意义。

践行人民城市为人民理念的应有之义。随着城镇化的深入拓展，中国人口和产业向都市圈和城市群集聚。党的二十大报告指出：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”西谚有云，“一盎司的预防胜过一磅的治疗”。全球气候变化复杂演化，暴雨、内涝、干旱、高温、泥石流、热浪等气候灾害频发，中国城镇面临的灾害风险愈趋增强，城市生存和可持续发展面临的不确定性因素持续增加。气候韧性对于适应气候变化起着重要的缓冲作用，能有效降低生命运行系统的风险暴露度，有助于减缓极端气候事件的冲击效应，全方位保障人民生命财产安全。

推动高质量发展的有力保障。安全是发展的前提。安全的基础不牢，发展的大厦就会地动山摇。对集聚了超大规模市场、强大生产能力的超大特大城市而言，极端天气“一石激起千层浪”“大灾过后必有大疫”，会引发包括供应链中断、价值链受损、水资源危机等多领域的次生危害，通过环环相扣的传导机制，对更大范围的经济社会运行带来不利影响。超大特大城市经济“含金量”高、人口资源密集，极端天气对经济社会发展的影响不容小觑。必须把坚持高质量发展作为新时代的硬道理，以高水平安全更好支撑高质量发展。提升城市气候韧性，减缓、削弱极端天气事件对城市经济社会运行的影响，提升产业链、供应链韧性和经济社会发展稳定性。

提升中国城市影响力的必然选择。世界正在经历百年未有之大变局。气候变化导致的极端天气频发成为国际社会普遍面临的一种非传统安全挑战，增强城市韧性成为世界城镇必须凝神应对的一道“必答题”。城市是创造高品质生活、推动高质量发展的重要载体。作为“现代化的迟到国”，中国的城镇化是在“时空压缩意味浓厚”的背景下高速拓展的。减缓与适应并重，应把增强应对气候变化的韧性能力作为中国城市参与全球竞争的重要组成，努力建设具有中国特色、中国风格的全球气候韧性城市发展范例。居民在“望得见山，看得到水，记得住乡愁”中推进中国式现代化，拓宽发展中国家新型城镇化的路径，也将有力推动全球城市韧性治理模式创新。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]2023年11月10日，习近平总书记在北京、河北考察灾后恢复重建工作时强调，“坚持系统观念，坚持求真务实、科学规划、合理布局，抓紧补短板、强弱项，加快完善防洪工程体系、应急管理体系，不断提升防灾减灾救灾能力”。我国城市发展已经进入城市更新的新阶段，由过去大规模的增量建设向存量建设的提质改善和增量建设的结构调整并重转变。提升城市基础设施气候韧性一头连着经济社会发展，一头塑造人民美好生活，是新时代高质量发展的新生增长点。解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须以城市更新为抓手深入实施扩大内需战略，多管齐下提升城市基础设施韧性，通过增加城市更新的高质量供给，促进人的全面发展和社会全面进步。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]将海绵城市理念融入城市规划建设全过程，为气候变化冲击预留充足缓冲空间

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]一座吐故纳新的城市像海绵一样具有吸水、蓄水、渗水、净水功能，能够以柔软身段适应和减缓气候变化的影响，为城镇居民提供清新宜人的生活空间。应秉持“全域推进、系统谋划、常态长效、远近结合”工作原则，充分考虑各种极端天气模式下的避险避灾情景，在城市空间中预留充足的泄洪区、滞洪区和行洪通道，确保城市管网的“通则不痛”之势。在城市居民小区开辟因地制宜的公共绿地，种植适应当地自然条件且具有良好抗逆性、抗病性的乡土植物，提升城市生态系统稳定性与多样性。公共区域铺设兼顾安全性与渗水性的透水砖，迅速吸收雨水，提升地下水容量。通过调整地形设计和下沉式绿地，雨水得到有序收集利用，达到“一水多用”效用。海绵城市的要义在于模拟自然的水循环过程，减少钢筋水泥地的硬质铺装，增加郁郁葱葱的绿色空间，促进雨水的自然渗透和蓄积，减轻城市排水系统负担，又补充地下水资源。有了相当数量的“土地海绵”，一部分雨水注入地下，恢复土地弹性，“环境基座”更为绵密厚实。我们可将这些“雨多则储、水少则调”的“土地海绵”视为城市具体而微的生态基础设施。它看似简单，但简单有效的东西往往有顽强的生命力——它能将集中式的排水体系分散化，“自行就地消化”强降雨；能把极端气候风险扩散、均摊、散溢，降低地下人工排水系统负荷，提升整座城市的安全系数。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]夯实城市基础设施的数字化底座，提高应对气候变化见微知著的敏锐判断力

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]提升城市基础设施的气候韧性，不仅指看得见、摸得着的“硬件”基础设施，也指“远见于未萌”的“软件”——调度指挥系统。如果两座城市拥有旗鼓相当的“硬件”设施，不同城市洞幽察微的“风险预测”“风险预判”“风险预见”与对症下药的风险管理则是区别其城市韧性水平的关键，也是提升城市韧性的关键。更高更快更强的数据挖掘和数据分析为城市问题的分析和预测提供了新的方法论。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]首先，以云计算、物联网、人工智能等信息技术为依托，建立与时俱进的气候韧性城市经济、社会和生态数据库，将基础设施模型、地理信息系统和多项信息化技术统一集成，推进城市基础设施要素信息的“一图汇聚”，提升精准化溯源、常态化监测、动态化预警、协同化处置能力。实现对突发的自然环境灾害进行实时监测和快速反应，根据城市经济社会结构和地理状况快速作出决策部署。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]其次，推动科研机构、企业和社会资本开展基于大数据和智慧城市的气候韧性城市建设技术研发合作。通过高效敏捷的数字化底座及早预判和管控城市燃气、桥梁、供水、排水防涝等领域的风险隐患，提高城市安全保障能力。见微知著、以小见大、原始见终，从事情的苗头，清晰预判其实质和发展脉络。在城市管理者“眼观四路、耳听八方”基础上，城市运行管理方能张弛有度、防患于未然。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]第三，气候变化搅动的风险复杂性、联动性、动态性扑面而来，细微、局部的风险隐患经过堆积叠加可能升级为“牵一发而动全身”的系统性风险和跨地域风险。“人类福祉远远不仅仅指物资财富，应当是一个囊括了健康、安全、社会关系以及个人实现理想的能力和机遇的多维观念。”针对脆弱人群和环境弱势地区，风险预防制度应体现出因时因地制宜、分区分类施策的特点。一些低收入群体和城市的“下风下水”地区、城乡结合部、基础设施脆弱的老旧小区在气候灾害面前更容易首当其冲，他们受到的气候灾害事件的影响往往更大。针对这部分脆弱人群和环境弱势地区，将风险预防具化为“一般性事先预防”和“超前性事先预防”的风险治理场景，以便更好规避风险，守护人民福祉。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]建立健全多渠道、广覆盖的韧性城市建设投资保险体系，提升城市基础设施气候韧性

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[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]全球气候变化正在重新塑造城市基础设施的风险背景，激荡起全新的风险事件。由于气候灾害的突如其来以及预防设施投资大、周期长，一些城市不愿意对城市基础设施气候韧性投资。在严重的气候灾害面前，更多采用事后补救、“亡羊补牢”的方式。全球城市治理实践表明，对灾害预防、灾害准备等“灾害前”的投资所占不多，却能“四两拨千斤”，取得较好的风险治理效果。城市建设的资金导向和发展理念，发挥着“善战者无赫赫之功”的事先预防作用。有备无患、防风化险，逐步构建“政府主导+市场组织+社会参与”的城市气候韧性项目建设机制，可以带来包括规避未来气候变化损失，协同推进经济效益和环境效益的“三重红利”。例如，在容易汇聚各种环境风险的内涝地区强化海绵城市建设，通过基础设施的蓄水、净水、绿化等功能节约日常运营维护成本，通过雨水回收利用创造经济效益，借助项目建设所实现的环境质量优化全方位提升城市品牌价值。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]首先，在全社会宣传城市气候韧性发展理念，营造全社会积极参与气候韧性建设的良好风气和群众基础，形成人人、事事、时时、处处支持提升城市基础设施气候韧性的良好局面。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]其次，构建政府主导、社会广泛参与的气候韧性城市融资机制。推进气候韧性城市建设资金由政府财政资金“唱主角”“挑大梁”转向社会多元化融资。通过政府购买服务的方式，吸引社会资本参与排水管网、公园绿地、生态修复等城市气候韧性项目建设以及可持续运营管理。把有限的资金“好钢用在刀刃上”，加大对城市重要生态系统、基础设施、老旧小区、地下管网、避难场所、应急物资储备等“灾前”预防设施的投资力度。建立健全政府财政资金、信托、行业基金等多元化的投资体系，为提高城市面对各种“黑天鹅”风险的抵抗力、适应力、恢复力提供坚强有力的财力保障。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]第三，完善极端天气灾害保险制度。指导保险公司增加极端天气灾害保险投资，不断丰富与气候变化相关的保险产品，有针对性地创新保险服务。坚持“特事特办、急事急办”原则处置气候灾害事件，积极运用无人机航拍、卫星遥感、态势感知、远程查勘等科技手段，不断提升理赔质效。充分发挥商业保险的市场机制作用，建立极端天气灾害风险多渠道分担体系，形成应对极端天气保障体系的多重防线。（来源：《国家治理》2024年1月上）