张英洪等:撤村建居、农民财产权与新型集体经济

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张英洪 王丽红

——基于北京市丰台区卢沟桥乡三路居村的调查与思考

  一、问题提出
  改革开放40年来，随着城市化的快速发展，北京摊大饼式的城市向外扩张模式，使城郊地区的大量农村快速消失。北京市常住人口城镇化率从1978年的55%提高到2017年的86.5%，城市建成区面积从1990年的339.4平方公里扩大到2016年的1419.7平方公里。在这个城乡经济社会结构历史性转型变迁的背后，是农民财产权利和身份的巨大变化[1] [2] [3]。在快速城市化进程中，北京近郊村庄逐步消失（宁文忠，2009），出现了一批无农业、无农村、无农民的“三无村”。这种因城市化冲击导致的“三无村”存在两种形态：一种是虽然没有农业、没有农村、没有农民，但仍然保留有村委会牌子的“空壳村”，如北京市大兴区黄村镇北程庄村。另一种是已经整建制撤村转居的村。
  撤村转居是我国推进农村城市化的重要举措。20世纪90年代以来，全国各地纷纷采用撤村转居的方式推动农村社区向城市社区转变[4]。在农转居中，如何处理农村集体土地、集体资产，如何安置农民，如何保护农民的财产权利都成为社会关注的焦点。有学者指出，撤村转居中农村集体资产处置不合理严重削弱了生产力、损害了农民利益，也阻碍了集体经济的长远发展[5]；导致撤村转居过程中问题的原因是农民安置政策的价值取向缺乏正义性、缺乏统一性和法律保护，政策执行缺乏统一协调机制等[6]；深化农村集体产权制度改革，切实保护农民财产权利和发展新型集体经济至关重要[7] [8] [9]。然而，已有研究缺乏对城市化进程中撤村转居相关重大问题诸如农民权利维护、集体经济发展以及城乡治理转型等方面的系统性分析，特别是对城市化进程如何维护和发展农民的财产权利缺乏深度研究和思考。我们关注的是，在城市化过程中，村庄是如何消失的，农村集体的土地是如何失去的，集体资产是如何处置的，农转居过程中村集体和农民支付了多大的身份转换成本，新集体经济又是如何发展的？总之，农民在城市化进程中的财产权利是如何维护和发展的？带着这些问题，最近，我们对已于2012年撤村建居的北京市丰台区卢沟桥乡三路居村进行了详细调查和思考。
  三路居村位于北京市西南二环与西南三环之间的丽泽路中段，隶属于北京市丰台区卢沟桥乡，村域面积约1610多亩，其中国有划拨地约80亩，集体土地约1531亩，村域东至菜户营西街、南至万泉寺公园、西至金中都西路、北至三路居路。在撤村建居前的2011年10月31日，三路居村共有常住人口2762人，其中农业户籍人口1853人，非农业户籍人口909人；全村总户数1211户，其中农业户952户，非农业户259户。2012年，三路居村完成撤村建居工作，村委会建制被撤销，相应成立了金鹏天润社区，仍隶属于卢沟桥乡政府（卢沟桥地区办事处）管辖。
  二、城市开发建设与集体土地国有化
  改革以来，北京市先后三次制定了征地补偿安置政策，一是1983年8月29日北京市政府发布实行的《北京市建设征地农转工劳动工资暂行处理办法》，二是1993年10月6日北京市政府发布实行《北京市建设征地农转工人员安置办法》，三是2004年4月29日北京市政府常务会议通过、自2004年7月1日起施行至今的《北京市建设征地补偿安置办法》（俗称148号令），148号令规定实行“逢征必转”、“逢转必保”的政策，凡是征收农民土地的，要根据规定将农民转为城镇居民，同时将农民纳入城镇社会保险体系之中。
  三路居村演变为“三无村”，直接源于城市化建设征用和征收该村土地。从1998年开始三路居村土地陆续被征用。特别是2005年以后，随着丽泽金融商务区的发展 [②] ，三路居村土地全部纳入丽泽金融商务区规划。截至2016年底，三路居村的土地98.2%被征收，仅剩余近30亩集体土地，仍归集体经济组织所有，并按原用途使用管理。从土地征收原因来看，主要由于城市开发建设征地。从征地补偿标准来看，从1998年的每亩9万元，增加到2016年每亩278万元。其中，1998年丽泽道路建设征用三路居村集体土地132.68亩，补偿标准仅为678.32元/亩。2003年以前，三路居村被乡政府和开发商征用了集体土地236.9255亩，其中39.4%没有给予任何补偿。政府对征收土地进行一级开发后，通过实行招拍挂将已变性的国有土地使用权出让给开发商，以获取可观的土地出让收入。2007年，北京金鹏公司通过自挂、自拍、自筹、自建的方式开发建设“金唐国际金融大厦”14.1亩，缴纳土地出让金1157.25万元，平均每亩82万元，其中包括三路居集体土地。2012年，北京金鹏公司与丰台区其他集体经济组织合作，通过土地招拍挂取得丽泽商务区C9项目二级开发建设权，涉及土地面积8.1亩，土地出让金3.9亿元，平均每亩487.5万元。2015年，北京金鹏公司通过土地招拍挂取得丽泽商务区D10项目二级开发建设权，涉及土地面积约30亩，土地出让金25.1亿元，平均每亩836.6万元。
  三、拆迁上楼、整建制转居与农民市民化
  在征地城市化进程中，农民的市民化路径主要是通过拆迁上楼实现居住方式大转变、农转居实现身份社保大转换、撤村建居实现社区治理大转型后完成的。
（一）拆迁上楼：居住方式大转变
  2003年8月1日起施行的《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（北京市政府令第124号），规定因国家建设征用集体土地或者因农村建设占用集体土地拆迁房屋，需要对被拆迁人进行补偿、安置。对于宅基地上的房屋拆迁，可以实行货币补偿或者房屋安置，有条件的地区也可以另行审批宅基地。拆迁宅基地上房屋补偿款按照被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价确定。拆迁补偿中认定的宅基地面积应当经过合法批准，且不超过控制标准。北京市国土资源和房屋管理局发布的《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》（京国土房管征〔2003〕606号）明确房屋拆迁补偿价由宅基地区位补偿价、被拆迁房屋重置成新价构成，计算公式为：房屋拆迁补偿价＝宅基地区位补偿价×宅基地面积＋被拆迁房屋重置成新价。
  1998年至2016年，三路居村较大规模的农民上楼有6次。一是1998年丽泽路修建征用该村土地，安置农民744人。二是2002年东管头电站、企业建设、丽泽路南侧绿化等项目，安置农民200人。三是2009年丽泽商务区B6-B7地块一级开发，安置农民545人，其中超转人员138人。四是2011年丽泽商务区B9-B11地块一级开发，安置农民312人，其中超转人员88人。五是2015年丽泽商务区北区B区地块一级开发，安置农民284人，其中超转人员79人。六是2016年丽泽商务区北区C地块一级开发，安置农民49人。
  三路居村各时期搬迁上楼的补偿安置政策有所不同。以2013年丽泽金融商务区北区项目用地范围内宅基地房屋搬迁为例，根据《北京丽泽金融商务区北区农民宅基地房屋搬迁补偿安置办法》，拆迁补偿安置方式分为货币补偿和房屋购置两种，以拆迁户为单位，只能选择一种补偿安置方式。货币补偿方式对被搬迁的房屋及设备、装修、附属物补偿，以评估公司的评估结果为准，宅基地面积补偿参照《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》及《丰台区人民政府关于<北京市集体土地房屋拆迁管理办法>的实施意见》的规定进行补偿，补偿标准按搬迁起始日评估公司市场评估结果为准。房屋购置的补偿款包括被拆迁房屋及设备、装修、附属物补偿款以评估公司的评估结果为准。宅基地面积补偿款＝宅基地面积补偿单价乘以认定宅基地面积，宅基地面积单价为每平方米9000元。
  认购房屋安置面积的标准为人均建筑面积46平方米（超计划生育人员36平方米），每一个被搬迁户内的被安置人口指标合并计算。由于所购成套房屋户型原因，实际购房面积超过本被搬迁户购房指标的部分，被搬迁人有两个选择：一是每一被搬迁农户不得超过60平方米上限，超出指标建筑面积30平米以外的部分，在优惠售房价格基础上上浮20%。二是人均不得超过17平方米上限，超出指标建筑面积30平方米以外至上限的部分，在优惠房价的基础上上浮20%。购房安置补助费标准针对经认定的被安置人口，补助标准为5526.8元/平方米，补助控制标准为人均46平方米（超计划生育人员36平方米）。定向供应北京丽泽金融商务区北区四个搬迁安置房项目，售房价分别为：菜户营定向安置房项目6500元/平方米，规划A02地块的A02定向安置房项目6500元/平方米，彩虹家园（期房）6100元/平方米、春风雅筑项目（现房）6100元/方米。
（二）整建制农转居：身份社保大转换
  随着城市化的发展，实行征地农转居即农民土地被征收后按政策转为城镇居民，这是特大城市征收农村集体土地后安置失地农民的一项重要政策。在148号令颁布前，2002年12月1日北京市石景山区共15535名农业户籍人口一次性转为城镇居民，这是北京市整个行政区全部农业人口整建制农转居的范例。2004年7月1日148号令颁布后，2010年至2012年，北京市对城乡结合部50个重点村进行集中改造并实行整建制转居。按照148号令，50个重点村应转居31999人，缴纳社会保障约96亿元，人均约30万元。加上历史遗留已转居但未加入城镇职工社会保险人员28313人，转居缴纳社会保险总费用307.3亿元，人均约23.89万元。
  在农转居人员参加社会保险方面。148令规定，自批准征地之月起，转非劳动力应当按照国家和本市规定参加各项社会保险，并按规定缴纳社会保险费。转非劳动力补缴的社会保险费来源于征地单位的征地补偿费中直接拨付。北京市劳动和社会保障局印发《北京市整建制农转居人员参加社会保险试行办法》（京劳社养发〔2004〕122号），对征地农转居劳动力参加城镇社会保险作了具体规定，详见表1（略）。
  2012年，三路居村在撤村建居过程中，确认全村农业人口960户、1857人。全村劳动力1155人，其中农业人口1077人；超转人员547人。根据丰公人管字〔2014〕59号文件，目前三路居村已转居1850人 [③] 。根据148号令规定，由村集体统一从征地补偿款中一次性趸缴社会保险费给丰台区社会保险部门。据测算，三路居村农转居劳动力1552人共需缴纳社会保险费8049.3万元，人均51864元（见表2：略）。
  在超转人员生活补助和医疗费用方面。148号令规定，对于征地转为非农业户口且男年满60周岁、女年满50周岁及其以上的人员和经认定完全丧失劳动能力的超转人员的安置办法，依照市人民政府有关规定执行。2004年6月27日，北京市人民政府办公厅转发市民政局《关于征地超转人员生活和医疗补助若干问题意见的通知》（京政办发〔2004〕41号），规定超转人员生活补助费用和医疗费用，由征地单位在征地时按照规定标准和年限（从转居时实际年龄计算至82周岁）核算金额，一次性交付民政部门接收管理，资金纳入区县财政专户，实行收支两条线管理。超转人员需缴纳的生活补助费用标准和医疗补助费标准以及相应享受的生活补助待遇标准和医疗补助待遇标准，见表3（略）。
  在撤村建居过程中，三路居村认定的超转人员共有528人（其中82岁以上19人），据测算，需一次性趸缴超转费用3.83亿元，人均72万多元（表4：略）。
  由于需一次性缴纳的超转人员费用巨大，根据区乡有关超转人员可以只转户口、不委托民政部门接收管理超转人员的精神，三路居村对超转人员实行自我管理服务，于2012年7月制定了《北京金鹏天润置业投资管理公司超转人员管理办法》，设立了专门机构负责超转人员养老、医疗及福利费用的管理工作。据介绍，该公司为超转人员缴纳全部保费，办理了“一老医保卡”，每年用于居民工资、退休金、福利、保险、医疗报销等方面费用6000余万元，人均11.36万元/年。
（三）撤村建居：社区治理大转型
  进入21世纪后，丰台区城市化发展明显较快，城乡两种管理体制的矛盾比较突出。2004年，丰台区委、区政府制定了《关于改革城乡二元管理体制推进城乡协调发展的意见》（京丰发〔2004〕35号），着力推进城市化进程中的撤村建居工作，并选择卢沟桥乡精图村、南苑乡成寿寺村作为整建制撤村建居试点，2005年9月和11月，这两个村的行政建制分别撤销，相应地建立了社区居委会。2010年3月丰台区委办、区政府办发布《丰台区整建制撤村建居工作方案》（京丰办发〔2010〕13号），规定了整建制撤村建居的主要条件：一是集体经济组织完成改制，资产处置全部完成；二是人均农用地少于0.2亩，或农用地总面积低于50亩，没有基本农田；三是村集体经济组织具有一定的经济实力；四是80%以上的农民搬迁上楼。因重点工程建设或其他原因需要整建制撤村建居的，经所在乡镇政府同意也可以提出申请。2011年3月16日，中共卢沟桥乡委员会印发《关于深化产权制度改革 推动撤村建居工作的意见》（丰卢发〔2011〕11号），决定于2011年底前完成大井、六里桥两个村的撤村建居工作，启动西局、周庄子、小瓦窑、东管头、菜户营、马连道、三路居、万泉寺、大瓦窑、岳各庄9个村的撤村建居工作。
  2010年9月8日，三路居村召开整建制撤村建居工作两委会议，同年12月14日召开了村民代表大会和股东代表大会，表决通过了启动三路居整建制撤村建居工作的决议。经过2年多的撤村建居工作，三路居村于2012年12月31日正式选举产生了金鹏天润社区第一届社区居民委员会，标志着三路居撤村建居工作完成。金鹏天润社区的党组织为中共丰台区卢沟桥地区金鹏天润社区委员会，行政组织为丰台区卢沟桥地区办事处金鹏天润社区居民委员会，集体经济组织为北京金鹏天润置业投资管理公司，其产权归全体股民所有，该公司的外部监管暂由区经管站负责。
  四、集体资产处置、产权改革与新型集体经济
  处理集体资产、推进集体经济组织产权制度改革，发展以股份合作制为主要形式的新型集体经济，是城市化进程中维护和发展农村集体以及农民财产权利的重大举措。
（一）北京市农村集体资产处置与产权改革
  我国农村集体所有制建立于20世纪50年代。在集体资产处置上，长期以来没有制定出台规范统一的政策制度。1956年至1985年，北京市对农村集体资产的处置实行“撤队交村、撤村交乡”的政策。1985年9月30日，北京市委农工委、市政府农办转发市农村合作经济经营管理站《关于征地撤队后集体资产的处置意见》（京农〔1985〕69号），提出 “主要资产上交、部分资产分配”集体资产处置政策。在城市化进程中，简单地处置集体资产，造成了集体资产严重流失和农民利益的重大损失。
  自20世纪90年初以来，北京市开始推行以“撤村不撤社、转居不转工、资产变股权、农民当股东”为基本方向的农村集体经济产权制度改革，发展股份合作经济[11] -[16]，主要经历了改革试点探索阶段（1993年至2002年）、扩大改革试点阶段（2003年至2007年）、全面推广阶段（2008年至2013年）和深化改革阶段（2014年以来）四个阶段。
  在改革试点探索阶段，北京市通过10年的试点探索，提出了“撤村不撤社，转居不转工，资产变股权，农民当股东”的改革思路，一般将集体净资产划分为集体股和个人股，集体股占30%以上，个人股占70%以内。到2002年底，北京市完成24个村的集体经济产权制度改革。
  在扩大改革试点阶段，在股权设置上，将人员范围扩大到16岁以下的未成年人。并对改革试点工作做了进一步规范。到2007年底，北京市完成303个乡村集体经济产权制度改革任务（村级299个，乡级4个），全市30多万农民成为新型集体经济组织股东。
  在全面推广阶段，农村集体产权改革全面提速。到2013年底，全市3873个单位完成集体经济产权制度改革（村级3654个，乡级19个，村级完成改革的比例达96.9%，全市324万农民成为新型集体经济组织的股东。
  在深化改革阶段，北京市重点加大对未完成的村级集体经济产权制度改革力度，有序推进乡镇集体产权制度改革，解决早期改革中集体股占比过高的问题，加强和规范新型集体经济组织的经营管理等。到2017年底，全市3920个单位完成集体经济产权制度改革（村级3899个，乡镇级21个），村级完成比例达到98%，331万农民当上新型农村集体经济组织的股东。
（二）三路居村先后两次集体产权制度改革
  三路居村分别于2005年和2010年开展了两次集体产权制度改革，实现了传统集体经济向新型集体经济的跨越。
  在第一次集体产权制度改革之前，据第三方评估，三路居村农工商联合公司总资产9902.13万元，负债4619.9万元，所有者权益为5282.23万元。2005年3月7日，三路居村开始推进集体经济产权制度改革。从净资产中提取原始股金20万元退还给原入社人员，760.38万元用于处置给亡故、转居转工、外嫁女等人员，预提不可预见费用264.11万元，三项合计1044.49万元，占改革前三路居村集体经济组织所有者权益的20%。三路居村所有者权益剩余4237.74万元，作为新型集体经济组织北京金鹏天润公司的注册资本金，其中，集体股占30%，持股人为三路居村集体资产管理委员会；个人股占60%，个人股东1851人，以农龄为依据量化给集体经济组织成员。2005年12月28日，三路居村农工商联合公司改制为北京金鹏天润置业投资管理公司，改制后为股份合作制企业，形成了新型集体经济组织。
  在整建制撤村转居过程中，三路居村集体土地已经基本被征收或被规划，预期土地资源将全部转变为货币资产。为了解决集体资产量化和重组问题，三路居村于2010年底开展了第二次集体产权制度改革。一是取消集体股，将之全部量化给股东个人。按照《中共卢沟桥乡委员会关于深化产权制度改革推动撤村建居工作的意见》（丰卢发〔2011〕11号）中有关“增加个人股比例、减少集体股比例，增加基本股比例、减少劳动贡献股比例，增加按股分红的比例、减少传统分配的比例”的规定，三路居村将集体股全部量化给个人，继续保留金鹏天润公司作为股东行使权利和分红的平台，注销了部分下属机构及企业。二是拉平股权比例差距。以现有股权最高比例为标准，允许低于该标准的村民股东出资购买股权比例差额部分，购买价格按照2005年改革时审计确认后的净资产额计算每股价值，购买后全体股民股东基本持有相同的股权，村民股东出资额作为金鹏公司增加注册资本的来源。三是将金鹏公司大部分优质资产实行重组，设立符合《公司法》和《证券法》规定的金唐天润股份有限公司。四是由金唐天润股份有限公司通过全资、控股和参股等形式，并购重组金鹏公司未注销的下属企业，成立金鹏天润集团。五是设立金鹏天润集体资产管理公司，管理集体资产。
（三）三路居村的新型集体经济
  经过先后两次集体经济组织产权制度改革后，三路居的集体经济已由传统的产权模糊的集体经济转型为产权清晰的新型集体经济。
  1、在治理结构上。第二次改制后的三路居集体经济组织的组织架构为金鹏天润置业投资管理公司（简称金鹏公司）下辖金唐天润置业发展集团（简称金唐集团），金唐集团以金唐天润置业发展有限公司（简称金唐公司）为母公司，下辖29个子公司，包括地产科技、金融物业、文化教育和综合服务四个模块。金鹏公司作为集体资产所有权主体，是全体股东行使权利、投资控股及分红的平台。金鹏公司法人治理结构包括职工股东代表大会、董事会、监事会、经理层组成。金鹏公司的股东为原三路居农工商联合公司集体共同共有股，股东为尹志强等1844名集体经济组织成员。金唐公司作为金鹏集团的母公司，是实际的经营主体，按照现代企业运行机制，建立现代企业法人治理结构，实行完全的市场化管理。金唐公司的治理结构为股东、董事会、监事会和经理层。金鹏公司是金唐公司的唯一股东，出资额为1亿元。金唐公司不设立股东会，股东作出决定时，采取书面形式，股东签字后金唐公司存档。金唐公司董事会成员5人，由股东任命。董事每届任期三年，任期届满，可以连任。董事长为公司法人代表。目前，金鹏公司和金唐公司的法人均为原三路居村书记尹志强。
  2、在集体资产管理上。三路居村集体资产管理分为两个部分，一是金鹏公司设有集体资产管理委员会，属于领导机构，主要负责集体经济组织成员股权管理，包括股权转让与继承，完成遗留土地征地补偿事务、处理应付未付的部分补偿款，处理遗留债权等。二是金唐集团设立了资产管理中心，属于日常办公机构，主要负责对金唐集团公司资产的运营、管理和监督。总体来看，金鹏公司及所辖的金唐集团对集体资产管理具有五个特点：一是创新了集体经济组织的所有权与经营权相分离的制度安排。二是股权管理固态化。集体经济组织在股份合作制改革中规定普通股属于股东个人所有，可以继承，在公司同意的情况下，可以按股份原值转让给公司，但不得退股。股权不增设，新生人口只能通过继承的方式获得股权。三是资产管理制度化。2017年金唐集团正式执行《北京金唐天润置业发展集团制度汇编》《北京金唐天润置业发展集团内控管理手册》，使资产管理进一步规范化、制度化、常态化。四是内控管理信息化。2017年启动集团OA办公自动化系统，实现了集体内控管理信息化。五是审计监督常态化。
  3、在集体资产经营上。三路居村新型集体经济组织抓住丽泽商务区发展的机遇，推动集体资产经营从传统瓦片经济向更加符合北京城市发展和首都功能定位的产业转型发展。目前，集团涵盖了地产、科技、教育、金融、物业、环卫、园林绿化、建材等多个行业。房地产业是金唐集团的支柱产业，2005年以来，完成项目开发面积69万平方米，包括自主开发建设的“金唐国际金融大厦”项目，丰台区政府授权的14万平方米“保障房”项目，乡级统筹联营联建的C9公建项目，与主体合作开发的丽泽商务区D10、D07-08地产项目，对外投资购置潘家园、世界公园及酒店物业项目等，获得了自持物业30万平方米，实现了年收益3亿元。到2017年12底，金唐集团资产总收入为2.9亿元，资产总额由2005年的1亿元增加到160亿元，增长了160倍；村民人均收入由8286元增加到15476元，增长了1.9倍。劳均年收入由2005年的1.4万元增加到6.8万元，翻了5倍，福利待遇翻了3倍。
  4、在社区公共服务上。金鹏天润社区的公共服务仍由集体经济组织承担，2017年金唐集团承担的金鹏社区水费、电费、环境整治、公共卫生及相关人员费用达297万元，其中还部分费用因与集团其他相关业务费用联系紧密未计算到集体经济组织负担中。
  5、在股东分红上。金鹏公司章程规定“每年第一季度向股东分配上一年度的股红”。但在实际操作中，该公司主要是每年为原三路居村集体经济组织成员发放3000元现金福利，未进行过分红。
  五、思考与建议
  三路居村的城市化转型案例向我们揭示的最核心问题，是在城市化进程中如何维护和发展农村集体和农民的财产权利。发源于20世纪80年代的以股份合作制为主要方式的农村集体经济产权制度改革，是处于城市化发展前沿地区的广大农村基层干部和农民群众应对城市化冲击的伟大创造，在很大程度上维护和发展了农村集体和农民的财产权利[17]。但值得我们深思的是，来自农村基层和农民群众的伟大创造，仍然受制于长期形成的思想观念和政策制度的制约，农村集体和农民财产权利的维护和发展面临许多问题，迫切需要我们从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度转变观念，深化改革，着力加强体现城乡一体、公平正义的制度建设。
（一）关于农村土地：关键是要坚持和实现集体所有制与国有制的平等地位
  我国现行《宪法》规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。由于国家对公共利益缺乏明确界定，实际生活中，不管是公共利益需要还是城市开发建设需要集体土地，都一律实行土地征收。现行的征地模式，就是征收集体土地，将之变性为国有土地，从而使集体土地不断减少、国有土地则不断扩张[18]。2016年4月，习近平总书记强调，不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了。但现行的征地模式，不仅是将土地集体所有制改垮了，而且是将土地的集体所有制改没了。如果要真正坚持土地集体所有制，就必须从根本上改变现行的征地观念，改革现行的征地制度。我们不能仅仅从政治上和意识形态上高调地宣称集体所有制的重要性，而必须从制度安排上体现集体所有制和国有制这两种公有制的平等地位。
  一是修改《宪法》，取消土地征收的规定。征收是国家利用垄断性强制权力对私有财产所有权的变更行为。我国实行土地公有制，并不存在土地私有制。在现实生活中，土地所有权的改变又只存在唯一一种情况，那就是土地的集体所有制改变为土地的国有制，而根本不存在土地国有制改变为集体所有制的问题，也不存在改变为其他土地所有制的问题。土地征收涉及土地所有权的改变，土地征用只涉及土地使用权的改变。现行的土地征收制度，实质上就是消灭土地的集体所有制，扩大土地的国有制，这不符合坚持两种公有制的平等宪法地位，不符合坚持土地集体所有制的政治原则，也不利于维护农村集体和农民的土地财产权利。2004年宪法修正案将宪法第十条第三款中有关对土地实行“征用”修改为对土地实行“征收或者征用”，这个修改其实存在重大法理偏差，应当立足于我国土地公有制的基本国情，对宪法进行重新修改，取消对土地实行征收的规定。
  二是明确国家为了公共利益的需要，可以对国有土地或集体土地实行征用并给予公正补偿。国家应立法明确界定公共利益范围。因公共利益的需要可以对国有土地或者集体土地的使用权进行征用，但不改变两种土地的所有制性质并要给予公正补偿。对于全民所有的国有土地，应当明确建立从中央政府到地方各级政府的分级所有权制度，推动国有土地所有权的分级确权登记。涉及全国范围的河流、草原、森林等土地，有由中央政府行使所有权；其他有关土地根据实际情况可分别由各级地方政府行使所有权。国家因公共利益需要，不仅可以征用集体土地，也可以征用国有土地。征用国有土地，就是收回国有土地的使用权，应当对国有土地使用权人进行使用权征用后的合理补偿；征用集体土地，必须明确只是征用了一段时间内的集体土地使用权，而土地的集体所有制并没有改变，同时必须对被征用集体土地的所有权人以及使用权人给予公正的补偿。需要强调的是，集体土地的所有权代表（集体经济组织或村委会）不能借口土地是集体的而独享土地征用补偿费，应当区分和明确农村集体土地所有权和使用权的补偿及其比例。
  三是因城市开发建设和其他经营性事业发展非公共利益需要使用集体土地的，一律根据市场原则实行土地租赁或土地出租，建立健全农村集体建设用地平等入市制度。第一、凡是农村集体经济组织以外的组织和个人因建设需要开发使用集体土地的，应按照市场契约原则，实行土地出租和土地租赁制度，由农村集体经济组织将土地出租给使用方使用；第二、凡是农村集体经济组织自身需要建设使用集体土地的，则实行集体建设用地与国有建设用地平等入市的制度，依法依规进行土地自主开发建设。尽快废止《土地管理法》第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定。这是对土地集体所有制的消灭性规定，不符合坚持集体所有制的基本政治要求。现在正在开展的集体经营性建设用地入市试点，需要进一步解放思想，理清思路，加大改革力度，尽快实现两种公有制土地权利的完全平等。应当从国家层面制定《土地法》，界定土地权利关系；全面修改《土地管理法》，改变土地立法中的计划经济思维和部门利益法制化倾向；加强集体土地出租以及集体建设用地入市等法规的制定工作。
  四是废除土地财政，健全土地税制。地方政府依靠先征收集体土地、再出让国有土地使用权来创造财政收入的模式，严重破坏了土地集体所有制的稳定性，极大地扭曲了政府的公共定位和行为，使地方政府沦落为一手从农村集体和农民手中低价征收集体土地、一手将征收来的集体土地高价拍卖出去从而牟取暴利的投机商角色。这是地方政府不能践行执政党为人民服务宗旨、不能坚持依法行政、不能维护社会公平正义、不能保护农村集体和农民财产权利而习惯于以强征强拆手段侵犯农村集体和农民财产权利、导致社会严重失序的重要财税体制根源。2017年，全国国有土地使用权出让收入达52059亿元，同比增长40.7%，其中北京市土地出让收入2796亿元，同比增长228%，居全国第一位。必须从现代国家构建的高度，摆正地方政府的公共职责定位，明确规定政府只能从合法税收中获取收入，坚决废除持续20多年的土地财政。同时加快土地税制改革，建立健全地价税、土地增值税、土地交易税、物业税、房产税等土地税制，全面建立起现代文明国家通行的财税制度，这是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
（二）关于农转居和社会保障：核心是要保障和实现城乡居民的同等待遇
  在城市化进程中，农民的城市化转型涉及到城乡户籍制度和城乡社会保障制度两个基本的政策体系转换问题。在户籍制度改革上，因征地拆迁等原因而实行的农业户籍人口转为非农业户籍人口即征地农转居政策，在20世纪50年代建立起来的城乡二元户籍制度框架中曾有一定的现实意义。但随着户籍制度改革的深入，特别是2014年7月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》以及2016年9月北京市政府发布《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》明确规定取消农业户口和非农业户口划分、统一登记为居民户口后，农转居就失去了最基本的法理依据和现实条件。但北京市一些地方至今仍然按照《北京市建设征地补偿安置办法》中有关“逢征必转”的规定，继续推行征地农转居政策，这就显得极不合时宜，呈现出户籍制度改革与征地制度改革相互脱节的两张皮现象，也使公安部门负责的户籍制度改革与农口部分负责的农转居政策相互矛盾和冲突。在社会保障制度上，地方政府将转居农民纳入城镇社会保障体系时，规定农村集体和农民缴纳巨额社会保障费用且政府并未承担社会保障成本，这种政策制度安排具有极大的不合理性。
  一是必须立即停止实行征地农转居政策。应当尽快全面修改《北京市建设征地补偿安置办法》，废除其有关“逢征必转”的规定，确保国务院和北京市有关户籍制度改革的政策落到实处，切实改变户籍政策实施中的部门脱节和政策打架现象。不管是否征地，原来所有的农业户籍人口都一律统一登记为居民户口。城乡户籍制度并轨后，农民户口登记的改变，并不改变其集体经济组织成员身份及其所享有的集体经济组织的各项权益。此外，由于国务院和北京市政府发布的户籍制度改革的意见属于政府规范性文件，其效力等级不及法规。建议全国人大常委会根据改革发展的新形势，尽快从立法程序上废止1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》，重新制定旨在保障城乡居民户籍身份平等和迁徙自由权的《户口登记法》，彻底废除持续60多年的城乡二元户籍制度，全面建立城乡一体的户口登记制度。
  二是彻底改变转居农民加入城镇社会保障体系需一次性趸缴社会保险等巨额费用的规定。在传统城乡二元结构中制定的《北京市建设征地补偿安置办法》《北京市整建制农转居人员参加社会保险试行办法》《关于征地超转人员生活和医疗补助若干问题意见》等政策文件，带有很强的城乡二元思维，在政策上进一步强化了城乡二元社会保障制度，推卸了政府为农民提供社会保障的重大责任，同时以将农民加入城镇社会保险体系之名，变相攫取了农村集体和农民的巨额征地补偿费，农村干部和农民群众对此意见很大，必须予以根本性地改革。三路居村根据丰台区政府和卢沟桥乡政府有关规定，没有将农转居人员中的超转人员移交给民政部门接收管理，而实行本集体经济组织自我保障服务的模式。这种做法从政策执行上来看，下级政府未按上级政策文件执行搞变通，具有明显的不合规性，但却具有相当的合理性。长期以来，在城乡二元社会保障框架中，政府没有为农民建立社会保障制度，这是政府对农民的历史欠债。享有平等的社会保障权利，是宪法规定公民的基本权利，也是政府应尽的基本职责。应当尽快取消《北京市建设征地补偿安置办法》中有关社会保险的规定，废止《北京市整建制农转居人员参加社会保险试行办法》和《关于征地超转人员生活和医疗补助若干问题意见》。要将征地补偿与社会保障脱钩，征地只需对被征地人进行公正合理的财产补偿。社会保障是每个公民都应当享有的基本权利。农民作为公民，不管其土地是否被征收或征用，都应当享有平等的社会保障权利。要加快实现城乡基本公共服务均等化，取消和废止各种类型和差别化、碎片式的社会保障政策体系，全面构建城乡居民统一而平等的免费医疗、免费教育等制度，大幅度提高农村居民养老保障水平，加快建立现代城乡居民普惠型的社会福利制度。
  三是政府要负责承担起补齐农民社会保障待遇水平差距的基本职责。长期以来，农民被排除在国家社会保障体系之外，这是政府对农民的历史欠债。进入21世纪后，国家逐步建立起农村的社会保障制度。但城乡之间社会保障待遇水平的差距还比较大[19]。在城市化进程中，获取巨额土地出让收入的地方政府，其正确的做法应当是加大对农村社会保障的财政投入，全额予以补齐农民在城乡社会保障待遇水平的差距，这既是政府对历史欠债的应有补偿，也是政府真正支持“三农”工作的重要体现，更是政府强化服务职能的内在要求。现在执行的让农村集体经济组织和农民全部承担补缴城乡社会保障制度待遇差距费用的政策，严重推卸了政府责任，加重了农村集体经济组织和农民的负担，应当予以彻底纠正。要着眼于城乡居民大致享有均等的基本公共服务为目标，优化财政支出结构，降低行政成本，提高民生支出比例，重点是政府要全面补齐农村居民与城镇居民之间社会保障水平差距的短板。
（三）关于撤村建居和公共服务：重点是强化和落实政府的公共职责
  在城市化进程中，城郊地区部分农村城市化是不可避免的经济社会发展规律。据北京市“三农普”数据，2016年在北京市3925个村委会中，无农民的村169个，无农业的村461个，无耕地的村924个，无农业、无农村、无农民仅保留有村委会牌子的“空壳村”103个，常住人口不足户籍人口50%或闲置农宅超过30%的空心村338个，外来人口多于本村户籍人口的倒挂村498个，其他传统村落1432个。由此可见，城市化已经使不少村庄发生了明显的分化，与此相适合的公共政策应当及时相应跟上。撤村建居是城市化的必然产物，也是适应农村城市化转型的重要选择。撤村建居事关农村集体经济组织和农民的财产权利，事关农民参与社区公共事务民主管理的权利，也事关政府公共产品和公共服务的供给与保障。但至今从国家到地方层面都没有制定撤村建居有关法律法规，各地在撤村建居工作中随意性较大，有的已经完全具备撤村建居条件的村却没有开展任何撤村建居工作；有的撤村建居后，政府却没有为新建立的居委会提供统一规范的基本公共产品和公共服务，仍然由原来的村委会或农村集体经济组织承担社区居委会公共治理成本等等，这种状况实质上是政府的严重缺位，必须尽快纠正过来。
  一是加快制定撤村建居专门法规，对撤村建居工作进行统一规范。在快速城市化进程中，对撤村建居进行统一的指导与规范十分必要。2012年3月29日，北京市民政局、北京市委农村工作委员等6部门印发《关于推进城乡社区自治组织全覆盖的指导意见》（京民基发〔2012〕108 号），其中提到撤销村民委员会建制的条件：（1）村民全部转为居民；（2）村集体土地已经被征占；（3）村集体资产处置完毕，或者已经完成村集体经济产权制度改革，成立新的集体经济组织；（4）转制村民全部纳入城镇社会保障体系。该《意见》规定撤村建居基本程序是由街道办事处、乡镇政府（地区办事处）提出，经村民会议讨论同意，报区县政府批准。该文件虽然明确了撤村建居的基本条件，但全市已有不少符合撤村建居条件的村却没有开展撤村建居工作。例如北京市“三农普”统计的103个无农业、无农村、无农民的“空壳村”，就完成具备撤村建居条件，但却没有开展撤村建居工作。全市撤村建居工作缺乏顶层制度设计，严重滞后于城市化发展的现实需要。上述《意见》作为部门文件，其效力也较低。国家有关部门以及省市区级层面都应当制定专门的撤村建居法规，进一步明确和规范撤村建居的条件、程序以及相关管理服务等问题，强化政府提供公共产品和服务的基本职责，有序推进撤村建居工作。
  二是切实保障农村集体经济组织和农民的财产权益。撤村建居的核心问题是公平合理地处置集体资产，维护和发展农村集体经济组织和农民的财产权益。各级党委和政府应当将保障和实现农民的财产权利作为重大责任，加强产权制度建设和产权保障工作。1999年12月实施的《北京市撤制村队集体资产处置办法》（京政办〔1999〕92号）对撤制村、队集体资产的作了规定，在一定程度上维护了农村集体经济组织和农民的财产权益，但也存在不少缺陷，亟需修改。例如，应将撤制村、队名称应更改为撤制村、组；取消集体股不低于30%的规定，降低集体股所占比例或取消集体股；赋予集体经济组织成员对集体资产股份享有占有、收益、有偿退出、抵押、担保、继承等更分充分的权能；对征收或征用土地的补偿费，应区分对土地所有权的补偿和土地使用权人的补偿，明确各自的补偿比例，一般来说，对承包土地的补偿费，所有权人和承包使用权人的分配比例为15：85，对宅基地补偿费，所有权人和使用权人的分配比例为10：90；明确和保障农民在撤制村、队集体资产处置中的知情权、表达权、参与权、决策权、监督权。
  三是强化政府在提供城乡社区公共产品和公共服务上的基本职责。在城市化进程中，一些完全符合整建制撤村建居条件的村之所以没有继续保留村委会建制而没有相应建立城市社区居委会，一个重要原因在于政府仍然习惯于在城乡二元结构中开展工作，在公共产品和公共服务上重城市、轻农村的施政惯性没有得到根本扭转，缺乏承担新建立的城市社区公共产品和公共服务供给的动力与意愿。在已经撤销村委会建制、建立城市社区居民委员会后，政府却不能与时俱进地承担起社区公共产品和公共服务供给保障责任。政府在公共产品和公共服务供给上的严重滞后和缺位，造成撤村后新建立的城市社区的公共产品和公共服务仍然由集体经济组织承担的普遍现象。政府未能积极履行公共服务供给职责的状况一定要纠正过来。各级党委和政府应当将撤村建居所新增加的公共产品和公共服务支出纳入年度工作计划，列入财政预算予以制度化保障，切实减轻集体经济组织承担的社区公共产品和公共服务供给的负担。
（四）关于集体经济组织和集体经济：目标是加快构建市场化法治化的发展环境和现代治理体系
  农村集体经济组织和集体经济是我国农村特有的组织形式和经济形态。农村集体经济组织属于经济组织，但又不是一般的经济组织。2017年10月1日施行的《民法总则》将农村集体经济组织规定为特别法人，区别于营利法人和非营利法人。农村集体经济组织可以划分为农村集体产权改革之前的传统集体经济组织和农村集体产权改革以后的新型集体经济组织，二者之间的最大区别在于传统集体经济组织强调劳动者的劳动联合，否定劳动者的资本联合，劳动者的个人产权不清晰，而新型集体经济组织既承认劳动者的劳动联合，也承认劳动者的资本联合，并通过集体产权制度改革明晰了个人产权，实现按股分红。农村集体经济也可以划分为农村集体产权改革之前的传统集体经济和农村集体产权改革以后的新型集体经济，二者之间的最大区别在于传统集体经济是在计划经济体制下的封闭性经济，只强调集体利益而否认个人产权，而新型集体经济是在市场经济条件下的开放式经济，既强调集体公共利益，也重视个人产权利益。对于农村集体经济组织和集体经济，既不能唱高调迷信之，也不能一概否定之，而应当通过不断深化改革、加强制度建设，营造农村集体经济组织和集体经济发展的市场化法治化环境和现代治理体系，维护和发展农民的财产权利和民主治理权利。
  一是要充分认识和保障农民的公民权、成员权和自治权。第一，农民作为中华人民共和国公民，享有国家《宪法》规定和保障的公民权利，各级党委和政府应当充分保障《宪法》赋予公民的基本权利和自由。公民权具有开放性特征，农民无论身居农村，还是迁入城镇，都应当平等享有基本公民权利。第二，农民作为集体经济组织成员，享有成员权，主要包括财产权利和民主权利两大类，财产权利是指农民享有集体经济组织的集体财产所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权、林权等，民主权利是指农民享有对集体经济组织的知情权、参与权、表达权、监督权、决策权等权利。成员权具有封闭性特征，只有具有农村集体经济组织成员身份的人才拥有成员权。第三，农民作为社区成员，享有自治权，即享有对社区公共事务参与管理的权利，包括知情权、参与权、表达权、监督权、决策权。自治权具有从封闭性向开放性转变的特性。在村庄人口流动不明显的地方，自治权具有封闭性特征，即自治权只面向当地户籍村民，而当村庄在城市化冲击下出现明显的人口流动时，自治权应当赋予包括外来流动人口在内的所有社区常住人口，这样自治权就具有开放的特性。随着城市化的发展，当传统村庄转型为现代城市社区后，农村居民的自治权相应地转变为城市社区的自治权。尊重、保障和实现农民的公民权、成员权、自治权，是推进乡村治理体系和治理能力现代化的重要体现和根本要求。
  二是要及时转变农业农村工作的方式和重点。快速的城市化发展，对传统农村社会结构产生了重大的冲击，各级党委和政府的农业农村工作方式和工作重点也应当与时俱进地实现转变。像三路居这种无农业、无农村、无农民而已实现城市化转型的“村”，已经从以土地为纽带的集体所有制转变为以资产为纽带的集体所有制，加强集体资产的监督管理，维护好股东的正当权益，应当成为农业农村工作的重中之重。而更为深层次的问题是，已经实现城市化的撤村建居“村”，农村集体经济组织事实上已成为转变为城镇集体经济组织，对这类由农村集体经济组织转变为城镇集体经济组织的，到底是继续由农业农村工作部门管理相关事务，还是转交给城镇有关部门管理和服务更为合理？如果仍由农业农村工作部门进行管理和服务，就需要相应地创新管理服务的基本方式。三路居村自改制以来，集体资产增长迅速，2017年三路居“村”集体资产总额高达160亿元，相当于北京市平谷区和怀柔区两个区集体资产总和，是密云区农村集体资产的2.6倍。三路居“村”除了每年给股东发放约三千元的福利外，至今未按章程规定实行年度分红。面对如此庞大的集体资产，如何加强集体资产监管？如何防止集体资产被内部少数人控制和利用？如何加强新型集体经济组织内部的规范化经营管理？如何有效维护股东的收益分配权和民主管理权？这些都是各级党委和政府相关部门应当高度重视并切实加以解决的重大现实问题。
  三是实现集体经济组织和集体经济封闭性与开放性的统一。传统的集体经济组织和集体经济都具有明显封闭性的特征，但在计划经济体制下，人口流动相对静止，集体经济组织和集体经济发展的时间还不长，集体经济组织和集体经济封闭性后果并没有充分体现出来。但在市场经济条件下，随着城市化的发展，以及历经60多年的发展演变，集体经济组织和集体经济的封闭性问题已经比较明显地突出来了。既要维护农村集体经济组织及其成员的正当权益，又要实现集体经济的市场化转型升级发展，这是两个必须予以考量的重大问题。侧重于维护农村集体经济组织及其成员权益的人士倾向于保持农村集体经济组织和集体经济的封闭性，而侧重于发展市场经济的人士却倾向于推进农村集体经济组织和集体经济的开放性。其实这两种诉求都具有合理性，关键是要找到二者相结合的有效途径和方式。三路居“村”似乎提供了使二者实现结合的一条有效路径，那就是通过集体产权制度改革，建立新型集体经济组织即股份合作制集体企业——金鹏天润置业投资管理公司，保持了集体经济组织成员的封闭性，同时，在金鹏天润置业投资管理公司这个封闭性集体经济组织下面设立完全面向市场的开放性的金唐天润置业股份有限公司（金唐集团母公司）。这种组织架构创新，实现了集体经济组织和集体经济封闭性与开放性的统一，具有一定的创新意义。但是，面对进入市场、实行现代企业经营管理的下属公司，集体经济组织如何有效进行管理监督并有效维护股东权益，是一个重大现实问题。同时，随着时间的推移，集体经济组织成员将逐步自然消亡，如果股东只有继承权和内部转让权，那将出现集体经济组织成员的不断萎缩和成员分布的空间广阔性，实现股权的开放性仍将是必须予以考量的长期选项。应当按照特别法人的定位，从国家和地方层面，加快城乡集体经济组织的立法工作，从法律上明确界定和规范集体经济组织的治理结构和权利义务关系，规范和保障集体经济组织的市场主体地位，维护和促进集体经济组织成员参与集体经济组织管理、发展集体经济的民主权利，建立健全有利于集体经济组织规范化运作、集体经济发展壮大的政策制度框架，形成有效维护和发展农民参与集体经济组织管理的现代民主治理体系，为实现乡村治理体系和治理能力现代化提供有力的支撑。