连平：我国金融监管体制改革跨越式推进

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连平系植信投资首席经济学家兼研究院院长、中国首席经济学家论坛理事长
来源 |《中国外汇》2023年第7期（拟于4月1日出版）

要点

本轮金融监管体制改革以组建国家金融监督管理总局为核心，体现了宏观调控职能与金融监管职能相分离，理顺和提升金融监管功能、实现监管统一和全覆盖以及理顺和优化地方金融监管功能的改革思路。

2023年3月是我国金融发展史上值得记忆的重要时刻。国家公布了一系列金融领域改革举措，涉及金融决策和领导机制以及金融监管实施的制度安排，推出了金融监管体制重大变革，应当引起高度关注。

金融决策和监管体制发生重大变革

从建国到改革开放之前，我国金融业由行政主导，管理体制高度集中。1979—1992年，人民银行逐步剥离商业银行职能，独立行使中央银行职能；同时负责金融体系的监管工作，推动和维护我国金融系统稳定发展。1992—2003年，按照国务院《关于金融体制改革的决定》，中国人民银行继续划转了政策性银行业务，证监会（1992年）、保监会（1998年）、银监会（2003年）相继成立，分业监管体制逐步确立。2003—2017年，“一行三会”分业监管格局不断完善，金融监管水平持续提升。2017—2022年，为进一步深化金融监管体制改革，国务院金融稳定发展委员会（2017年）成立，银监会和保监会合并，成立银保监会（2018年），形成了“一委一行两会”的监管格局。2023年3月10日，十四届全国人大一次会议审议批准国务院机构改革方案，决定在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局（下称“金监总局”），统一负责除证券业以外的金融业监管工作，不再保留银保监会。2023年3月16日，《党和国家机构改革方案》公布，决定组建中央金融委员会和中央金融工作委员会。这是我国金融监管体制迈向更加完善的重要一步。

从历史沿革来看，我国金融监管体制经历了改革不断深化、特点鲜明的两个演变时期。从改革开放初期至2017年，可以说是金融监管体制改革的第一阶段，其体制上外在特征表现为“由统向分”。这种体制变化的核心内涵是为了适应我国金融业在广度和深度上迅速发展的要求，形成分业监管的体制架构，并不断加以强化和精细化，以推进和保障金融业的平稳健康发展。从2017年至今可以说是金融监管体制改革的第二阶段，其体制的外在特征是“由分向统”。这一阶段体制变化的核心内涵是为了适应在分业监管日趋成熟的基础上、在大资管和信息化发展的背景下、金融业与日俱增的融合发展趋势。

近日，党中央决定组建中央金融委员会，设立中央金融委员会办公室，不再保留国务院金融稳定发展委员会及其办事机构。中央金融委员会承担金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，对金融领域重大改革、重大问题等进行研究审议。金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。金融业具有很强的复杂性、外部性和关联性，党中央设立金融领域决策议事协调机构，凸显了党中央对我国金融稳定发展的高度重视，有助于加强党对金融工作的全面领导。党中央金融决策议事协调机构设立，将成为中国式现代化的重要制度特征之一。

金融监管体制改革循序深化

本轮金融监管体制改革以组建金监总局为核心内容，体现了一系列深邃的改革思路。一是宏观调控职能与金融监管职能相分离的改革思路。40多年来，我国金融改革基本遵循了这两项职能分离的原则。这次改革将原本为央行担当的金融控股公司监管和金融消费者保护两项职能划归新成立的金监总局，即清晰体现了这种改革思路。因为无论是金融控股公司日常监管还是金融消费者保护，都不在宏观调控应有的范围之内；相反却是金融监管的对象和内容。即使央行依然会对金融控股公司和金融集团的某些方面开展针对性的监管，也主要是从系统重要性金融机构的角度实施，其最终目的还是为了有效实施宏观调控。这项改革将有助于央行剥离与宏观调控不相匹配的职能，使之专心致志地做好其本职工作；进一步理顺宏观调控和金融监管的职能，推动相关主管部门更好地履行相关职责，更有效地服务实体经济和防控金融风险。

二是理顺和提升金融监管功能、实现监管统一和全覆盖的改革思路。从功能上看，组建金监总局想要实现的重要目标是理顺监管职能和监管全覆盖。我国监管体制虽经多次改革，但职能未能合理安排的问题长期存在。如这次调整的两项监管职能，即金控公司日常监管和消费者权益保护。央行为了做好宏观调控，需要监管系统重要性金融机构。金融控股公司通常具有较大的规模，且通常拥有一批在不同金融领域开展经营活动的金融机构。将金控公司的日常监管纳入金监总局之下，有助于对金控公司及其子公司进行系统和整体性地监管，更为有效地识别、防范可能出现的金融风险。该职能的调整有助于避免“监管重叠”现象。

经过多年的发展，我国财富管理行业持续快速成长，目前由各类金融机构打理的居民财富总量已达到约130万亿元人民币。资管新规实施后，理财产品刚性兑付被打破，投资门槛大幅降低，产品种类不断丰富，产品净值波动加大。而与之不相匹配的是大部分投资者缺乏金融理财知识、投资经验不足，市场非法集资、金融诈骗时有发生，金融消费者的权益需要切实加强保护。而要达到这个目的，关键是要监管好提供金融产品和专业服务的金融机构。很显然，将这项职能交由金监总局来实施是比较合理的，政策协调成本也相应较低。这次职能调整，有利于统一相关制度制定，针对性地开展金融监管，有效打击金融违法犯罪活动，更好地保护金融消费者的合法权益。

本次改革组建金监总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，在很大程度上实现了监管全覆盖。这意味着未来创新金融业务和新的金融业态均处在该总局的监管范围之中，因而可以避免过去曾经出现的“监管空白”现象。改革有助于金融监管落到实处，从金融创新一开始就开展有效的监管；有助于管理和控制金融创新伴随而来的风险隐患，真正实现金融监管全覆盖；可以更加系统地开展金融监管，使各个不同金融领域包括银行、信托、保险、租赁等的监管更加协调、有机结合。通过这次改革，在金融监管职能更加清晰、更好理顺的基础上，进一步强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管和持续监管，更好地防范、处置和化解系统性和局部性金融风险。

三是理顺和优化地方金融监管功能的改革思路。改革开放以来，随着地方金融快速发展和金融监管未能全覆盖，具有地域特点的金融问题逐步显现。地方政府设立的、主要具有服务性质的地方金融部门遂被赋予了地方金融机构与业态监管的职责，在一定程度上起到了控制金融风险积累和传播的作用。近年来地方政府设立的金融监管部门在金融监管领域发挥了不可忽视的作用，有助于避免出现监管真空、保一方金融平安。但地方政府设立的金融部门金融发展职责与金融监管职责集于一身，容易造成利益冲突与行为扭曲。金融监管职能往往潜在地成为地方配置金融资源的手段；既对金融监管法治正常运作带来不利影响，又不利于地方金融市场运行和地方实体经济发展。在实际运作过程中，地方金融监管部门往往过于注重调配金融资源以支持本地经济金融发展，而容易忽视金融风险的防控。尤其是当两者目标出现矛盾冲突时，往往会在一定程度上放松监管要求，甚至导致人为的监管空白。再者，地方金融监管部门专业人才通常较为不足，其监管能力与日益复杂的金融创新业务不相匹配。

此次改革统筹优化中央金融管理部门与地方派出机构职能设置，地方政府设立的金融监管部门专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子，实现地方金融发展职能与金融监管职能的分离。这意味着地方政府设立的金融监管机构将剥离调配金融资源支持地方经济的职能。这项改革有助于理顺中央和地方两类监管机构的职能，分清监管主次；有利于在一定程度上增强地方金融监管能力，更有效地防止出现“监管空白”；有助于地方金融监管部门提升其监管专业性，更好防范和化解地方市场的金融风险。为更好地理顺和加强地方金融监管功能，未来仍有进一步推进相关改革的空间。