土地退化平衡导向下国土空间生态保护修复的路径选择

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本文为节选，全文刊发在《中国土地科学》2023年3期作者：于昊辰1,2，卞正富2，尹登玉2单位：1. 青岛科技大学经济与管理学院

          2. 中国矿业大学公共管理学院

1 引言

现实中，国土空间生态保护修复仍有诸多难点，可归纳为三重矛盾：其一，问题具象化与目标抽象化的认知偏差；其二，自然整体性与空间政区化的衔接难题；其三，政府与市场等多部门间的协调矛盾。要从根本上化解上述矛盾，必须破解现行制度体系下国土空间生态保护修复的深层次瓶颈制约。2015年，联合国防治荒漠化公约提出“Land Degradation Neutrality”（土地退化平衡，简称LDN）的概念，随后被列为联合国可持续发展目标之一，即SDGs 15.3。由于目标清晰、对象明显、适用性强等先天优势，LDN一经问世便在国际学界引发轰动，但国内相关研究相对滞后。有鉴于此，在凝练LDN的核心要义及新形势下生态保护修复新要求的基础上，阐释LDN对生态保护修复的理论意蕴，提出LDN导向下国土空间生态保护修复策略，以期为生态文明与美丽中国建设提供有益的参考。

2 土地退化平衡的核心要义

LDN的核心要义包括4个方面：明确了特定时空尺度的具体要求。时间上要求在特定节点前完成既定目标，且恢复后的生态系统能够具备一定的自我维持和自我提升能力；空间上强调全局尺度实现土地退化的净零增长，过程允许局部发生可控的土地退化。“Like for Like”强调了同类功能土地之间的退化平衡。LDN以维持生态系统服务功能或保障粮食安全的土地资源为对象，大致可对应农业空间与生态空间，即二者任何一项未实现“净零退化”都将违背LDN目标。“One out-All out”体现了一票否决的短板效应。LDN不以单项指标作为评判结果，而是要求任意关键指标都未发生层次下滑或质量降低。响应层次的优先序为“避免退化优先于减少退化，减少退化优先于恢复已发生退化（Avoid＞Reduce＞Reverse）”。由于事后恢复退化土地需依赖大量人力财力投资，LDN更倾向于事先行动来预防土地退化发生；针对已发生退化的土地需结合实际采取必要的补救性恢复措施，但并非一味追求恢复到原有状态，而是以适应性管理方式提升恢复有效性。

综上，LDN是一种全新的实现机制与衡量标准，回答了遏制土地退化的目标、作用及效益等基本问题。恢复程度上，不必一味将生态强行恢复至扰动前水平，而是要追求退化与恢复在特定时空尺度维持动态平衡；发挥作用上，应克服“刚性有余、韧性不足”的桎梏，即充分考虑适宜性、自稳定性与可持续性，使得恢复后的生态系统能够经得起时间的推敲与检验；在扮演角色上，不能仅追求填平土地退化的洼地，更需兼顾所能产生的生态、经济、社会等多重价值与边际效益。

3 土地资源功能拓展对国土空间生态保护修复的新要求

随着贯彻新发展理念、构建新发展格局等持续向纵深推进，势必将使得土地资源功能性质进一步拓展，需要重新思考国土空间生态保护修复的改进方向（图1）。

3.1 空间载体功能日趋显化：尺度与格局

土地资源载体功能空间特征的显现，使得人们对土地资源的认识，逐步拓展到自然资源乃至国土空间资源的范畴。现实中，土地退化也具有区域性和空间溢出效应，需谨防土地退化范围沿着“点—线—面—网”扩张外溢。因此，随着土地资源空间载体功能显化，生态保护修复所关注的尺度已由局地环境改善向全局生态向好转变，必然要在原有基础上建立起国土空间的概念，并依据形态结构、规模尺度、功能格局等方面综合考量生态保护修复的具体实践。

3.2 生态本底功能愈发清晰：要素与系统

随着土地资源的生态本底属性逐渐清晰，越发要求生态保护修复重视系统和要素关联。过去通常使用多指标加权复合的方式评价生态保护修复效果，忽视了可能存在的短板效应或阈值效应，致使一些关键指标质量降低或功能丧失可能被其他因素的提升所对冲。这就要求从系统性视角出发，既要盯紧系统中的关键要素或指标，也要把握好其他非关键要素或指标与系统的关联性，还要综合考虑生态系统状况、自我恢复能力及实施经济性等现实问题，进而合理配置自然恢复与人工修复方式。

3.3 安全保障功能持续强化：食物和生态

过去生态保护修复相对独立，未能站在整个国土空间与国家安全需求框架下实施，致使盲目追求景观、忽视耕地保护与粮食安全等做法频现。《耕地保护法（草案）》明确了耕地保护红线优先序位居三条控制线之首，强调生态保护修复不能以牺牲耕地与食物（粮食）安全为代价。此外，大食物观从底层逻辑上加固了“山水林田湖草沙”生命共同体的血肉联系。因此，随着土地资源安全保障功能强化，生态保护修复也需要从协同性视角出发，兼顾生态安全与粮食（食物）安全等多个目标。

3.4 服务双碳目标功能得到强调：减排与增汇

构建低碳国土空间格局已成为助力碳中和的重要补充手段，土地资源服务双碳目标的功能得到强调，生态保护修复将成为应对气候变化的重要选择之一。其中，增汇视角主要体现为自然生态系统的结果效用，诸如湿地、林地甚至农田、草地在有效保护后均具有稳定或持续提升碳汇的能力或潜力。此外，合理选择生态保护修复方式具有过程减排和结果增汇双重效用，例如盲目大规模搞生态工程会平添能源消耗与高碳排放，甚至造成二次碳库损失。因此，储碳增汇功能已成为生态保护修复的重要选项，重视高碳汇生态系统保护与退化生态系统修复将是人为增汇的重要路径。

4 土地退化平衡对国土空间生态保护修复的理论意蕴

4.1 多尺度嵌套的动态平衡：阶段性与区域性

从时间与空间尺度分别讨论生态保护修复所具有的阶段性与区域性。其一，阶段性：LDN要求土地退化与恢复之间达到动态平衡，将涉及至少两个不同时间节点。但土地资源及生态系统的结构功能均处于不断运动或变化，任意两个时间的系统状态也并不完全一致，这就涉及时间尺度选择。宏观上，要考虑扰动阶段，明确基准参照；微观上，既要结合对应指标显化阶段，也要保证所选时间粒度相近，从而令不同指标具有可比性。其二，区域性：系统是由若干单元组成的多层级复杂系统，不同层级既可表现为按生态、地理等自然边界划分，也可以通过行政区划等人为划定。相似地，LDN具有区域性，意味着生态保护修复可在构成层级基础上确定空间尺度。因此，阶段性是不同时段对时间粒度的分割与优选，区域性则是不同空间内的划分与整合，二者协同下构成判断能否实现LDN的基础前提，也为达成“整体动态平衡”目标提供了基本参照。

4.2 多目标权衡的系统治理：“One out-All out”与“Like for Like”

（1）要素短板效应（One out-All out）：系统治理需统筹各项要素自身及其相互关系，并构建科学指标体系评价生态系统质量功能变化，进而判断保护修复效果。传统对不同指标赋予相应权重后获取加权平均值的做法，其限定条件是所选要素对系统状态不具有决定性。若一些关键要素损伤可能致使整个系统整体质量降低或功能受阻，此时即便强行改善其余指标也难以保证修复后的可持续性。为此，在识别系统关键要素指标基础上，分别按照“一票否决”与“系统状态”进行综合判断。

（2）对象同类平衡（Like for Like）：LDN的对象为保障粮食安全与维持生态系统服务功能的土地资源，且二者不可相互抵消；国土空间生态保护修复也应兼顾多重目标。将LDN引入生态保护修复实践，理论上需要将两类土地资源分别考虑。但某种程度上，前者也可提供生态系统服务或具备相应功能；大食物观背景下，后者还具有提供食物的重要价值。LDN给出的解决方案是确定相应关键指标，这些指标可能并不会直接涉及粮食产量或某项具体的生态系统服务，但却能分别表征两种不同功能的土地资源的共同性质。值得注意，上述指标并非从单个像元上体现，而是要求在不同尺度区域、不同功能空间中进行分别核算。

4.3 多手段协同的实现路径：指标提升与方法配置

LDN响应层次大致包括三层含义：一是理念指向上优先序明确，强调保护优先，以避免或减少土地退化为主，减少不必要的人工干预；二是方法配置上可以多元协同，认同自然恢复和人工修复各自的价值与意义，对于已退化土地应及时安排妥当的恢复治理措施。三是实现目标上依赖指标提升，具有多重效应，诸如SOC和NPP的指标提升实际也是碳增汇的过程。不难发现，LDN响应层次是对指标提升和方法配置的科学阐释，既尊重自然规律，也具有增汇与减排的协同作用，与生态保护修复的新要求一致。因此，生态保护修复应秉承“上工治未病，中工治欲病，下工治已病”的思维，以指标提升为导向，在充分发挥生态系统恢复力的同时，按轻重缓急和难易程度科学配置生态保护修复措施。

5 基于LDN导向的国土空间生态保护修复策略

5.1 目标函数：“要素-系统”+“功能-尺度”

本文构建了微观视角下“要素-系统”与宏观视角下“功能-尺度”的概念模型（图2）。就“功能-尺度”而论，不同功能土地资源的生态保护修复目标应按照“Like for Like”原则分别评估，且二者不能相互抵消。区域性要求考虑兼顾单个像元与多尺度区域之间的衔接，在持续“降尺度”分解过程中可形成基于某一网格的“要素-系统”概念模型。某一具体网格的系统可经由不同维度要素的向量化组合来表述；随后，根据“One out-All out”判断是否符合LDN要求，并通过权重向量测算退化或改善程度。但这仅是像元尺度认知，未能充分体现区域性，还需再“升尺度”判定整个区域能否实现LDN。具体地，特定功能（F1、F2）可依据LULC的实际类型划分，并分别构建数量和质量的判定法则。

综上，“要素-系统”是一定法则下不同指标综合刻画的自身性质，而“功能-尺度”则是相近功能在不同空间的外部集合，二者在“升尺度”与“降尺度”交互下构成了多尺度LDN判定法则。未实现LDN的区域在采取积极补救措施时仍需一个预期标准，即“目标函数”，可表述为弥补该区域在数量和质量双重法则中未能实现的部分。目标函数是针对不同尺度实现LDN的硬性指标，而基于像元尺度识别的退化程度严重的区域即可视为生态保护修复的重点和优先区域。

5.2 管理策略：螺旋递进式“分区管控-分级治理-分类施策”

国家层面打造“两屏三带”生态安全格局和“三区四带”生态保护修复战略格局，类似于“基于自然边界”的识别；而在各省（区）编制规划时既要同国家战略相契合，也要立足实际、突出特色、细化实践。以此类推，小尺度上看似是基于“政区化”的治理，实质上却是满足更大尺度“自然整体性”的细化与延伸；反之，大尺度也为小尺度治理提供了指导与边界。因此，不同自然或政区尺度下生态保护修复的管理策略并非相互割裂，而是具有“自上而下”总体把控和“自下而上”具化实施的纵向交互作用，二者共同构成了螺旋递进的耦合关系（图3）。这意味着在跨行政区域的相似自然地理单元实施生态保护修复时，要从更高一级行政区域中依据自然地理单元统一谋划、明确共性标准与底线要求，确保具体实施时能与更大尺度相契合、与相邻区域相衔接，避免各自为政。此外，尽管LDN传递了“保护优先”理念，但仅依靠避免或减少退化难以满足生态保护修复需求，究竟采取何种措施应依据自然生态本底、土地退化态势、保护与修复需求等进行判断，实施“分区管控-分级治理-分类施策”的管理策略。不同尺度在纵向的螺旋递进关系与同一尺度在横向的管理策略交织，协同形成了的螺旋递进式的“分区管控-分级治理-分类施策”管理策略。需要说明，分区管控、分级治理、分类施策在同一尺度下既不存在绝对的孰先孰后次序，也并非都需要选择，而是要依据特定空间内生态保护修复具体需求加以筛选、排列和组合。

5.3 保障机制：“干预管制-激励竞争-强制倒逼-差别治理”协同

在“自然-社会-政府-市场”多部门共同参与下，不仅要有立竿见影的管理措施，更要有可持续的制度安排（图4）。

（1）以干预管制为刚性约束：为实现生态保护修复既定目标，政府部门往往会通过直接或间接的方式，对相关责任主体加以干预、限制或约束等管制措施。尤其对于自然本底较差的地区，仅依靠自发性难以解决生态保护修复难题，即便短期内解决了也难以保障效果的可持续性与稳定性。这就需要强化源头严防、过程严管、后果严惩的干预管制，并通过规划限定、用途管制等方式对诸如土地与生态资产等加以保护，维持关键资源存量，避免盲目开发致使生态资产过度消耗或提前透支。

（2）以激励竞争为理性追求：现阶段生态保护修复难以发挥出真正的价值作用，本质是忽视了市场在资源配置的决定性作用。例如，在经济发达、人口密集的区域，因土地资源稀缺、开发需求大，受经济激励驱使相关主体的竞争机制能够充分体现；但一些欠发达地区难以获取直观的经济利益，且缺乏经济增量的内生动力，往往会陷入存量博弈。因此，要引入“谁治理、谁受益”的激励机制，最大限度地激发各利益主体参与竞争的能动性与积极性。这种竞争并不限于经济价值，更要突出生态价值等综合效益。

（3）以强制倒逼为基本门槛：历史遗留或正在积累欠账阻碍了区域生态文明建设，仅依靠管制与竞争在短期内难以得到根本改观，需安排强制性措施设立相应门槛并敦促严格执行。对于履行不到位的责任主体可进行问责、强制淘汰或替代。如此一来，可倒逼相关部门自发地重视国土空间生态保护修复的长效机制，激发企业加大生态保护修复资金投入与技术改造，从源头避免或减少生态退化与环境污染，最终实现国土空间利用效率及其生态效应的整体提升。

（4）以差别治理为弹性要求：管制、竞争、倒逼可提高生态修复效率与效益提升，但不能化解区域差异或公平的难题。考虑不同地区资源禀赋和发展阶段的差异，生态保护修复需求也会有所区别，因而应秉承“共区原则”，即生态保护修复目的是共同的，但目标设立与实施过程可以有区别。可允许不同类型区域实施差别化策略，并在生态保护修复方案编制指南、过程管控和验收标准等政策层面，给予更多的指导、支持与侧重，发挥好差别化政策作用。

6 结语

新形势下土地资源的空间载体、生态本底、安全保障、服务双碳目标等功能得到进一步拓展和强化，对生态保护修复提出了更高要求和标准。按土地退化平衡（LDN）的核心要义与价值取向，生态保护修复至少需要满足3个方面要求，即立足阶段性与区域性来实现多尺度嵌套的动态平衡，遵循“Like for Like”和“One out-All out”原则来达成多目标权衡的系统治理，耦合指标提升与方法配置构成多手段协同的实现路径。基于LDN导向创新提出了国土空间生态保护修复策略，能够将抽象的概念具化、空洞的目标量化、感性的修复理性化。需要说明，无论理论意蕴或策略提出都不是直接照搬国际理论，而是在结合生态保护修复需求的“中国化”探索。未来仍需在推动国土空间生态保护修复的实践中向LDN的“中国式”理论凝练发力，为全球可持续发展贡献中国方案和中国智慧。