陈杰：乡村振兴须谨防五大误区和谨记六大要点

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陈杰（上海交通大学国际与公共事务学院公共经济与社会政策系长聘教授）

   中共中央、国务院发布的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》指出，乡村振兴是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作的总抓手。在调研一些中西部地区乡村振兴工作中，笔者既感受到乡村振兴工作的热气腾腾，也感受到基层对乡村振兴工作的一些困惑乃至误解。
乡村振兴需要谨防五大误区
   第一个误区是以增加乡村人口为目标。一些基层干部，认为乡村振兴的标志是本乡本村人越来越多了，就是兴旺了，就是振兴了。笔者认为，这个思路是错误的。乡村最大的矛盾是人地矛盾，吸引几个能人回乡可以，吸引太多青壮年回乡，一定出乱子。乡村振兴是要把人均收入提上去，而不是把规模做上去。不要被所谓农村“空心化”的说法误导，事实证明，农村空心化（青壮年都外出了、只留老人妇幼在家）确实带来农村衰败，但并没有带来农村崩溃，农村没有乱。大量农村青壮年、剩余劳动力进城了，把就业压力、治安压力、维稳压力转移到城市，然后通过打工收入反哺滞留农村的父母妻儿，保障后者的生活水平也有所提高，这也许不是最优，但起码是次优。决不能做大而不强的乡村，更不能以考虑乡村回流人口作为振兴考核指标。乡村振兴一定是减少农民而不是增加农民，一定是减少非农就业而不是增加农业就业。所以，乡村振兴绝对不是逆城镇化，而是要与新型城镇化国家战略紧密协同，共同促进高质量城镇化的实现。
   第二个误区是以扩大产业规模为目标。乡村产业，首先要环保、生态，其次才是要赚钱、能切实给农民增加收入，第三是解决就业，尤其是“老弱病残”的就业。但目前来看，乡村就业压力并不急迫，主要是增收压力大。片面追求乡村产业规模，把乡村看作是城市之外的又一个生产基地，就违背了乡村与城市的分工体系。乡村振兴是为了生态（环境生态、社会生态、文化生态），而不是为了生产。振兴什么样的乡村产业，要达到什么样的目标，要想清楚，是解决就业问题，还是解决收入问题；收入方面，是解决农户个人收入，还是集体收入、政府收入，这直接涉及发展劳动力密集型产业，还是资源密集型、资本密集型或技术密集型产业。不同产业的效果很不一样，需要的政策扶持也很不一样。
   第三个误区是所有乡所有村都要振兴。乡村振兴是整体上的振兴，不意味着所有乡村都一定要保留、都要振兴。有条件的、基础好的特色村，应该支持做大做强和鼓励周边乡村向其靠拢乃至合并。基础条件很差、地处偏远的村落，要努力动员整村迁居。动员不了，也起码顺其自然，全国已经有数万个自然村消失，该消失的村庄就要让其消失。
   第四个误区是将振兴与脱贫相互混淆。脱贫解决的是绝对贫困，乡村振兴是长期事业，包括一部分绝对贫困的脱贫，但更多解决的是相对贫困。相对贫困是不可能完全消失的，只要有人在，就有差别和分化。希望一次分配就抹平差别，不客观不现实，违反经济规律。只能通过二次分配来缓解初次分配的差别分化。
   第五个误区是政府要背负所有的责任。政府对脱贫和保障基本生活水准有责任，对秩序治理和提供教育等基本公共服务有责任，但对乡村能否兴旺，尤其是具体某个村、某个乡的产业能否兴旺并没有责任，不能做无限政府。基层社区可以通过政府公共服务购买引入社会组织社会力量，但并不应该具有“造血”功能，就应该以转移支付和保障功能为主。村干部乃至乡干部都不应该承担经济发展的职责，客观上没有这个能力，不能没有条件也要上。基层干部管经济，自背包袱，越陷越深。同时，各种补助要量力而行，做到可持续发展，财政压力已经越来越大，不能盲目高标准和高承诺。
乡村振兴需注意六大要点
   乡村振兴要有耐心。脱贫要跑步前进，是救急救火，等不得缓不了。但乡村振兴说到底是乡村现代化，现代化是一个很长的过程，急不得。人的现代化是核心，农民不能现代化，就没有乡村现代化。但人的现代化，需要很长时间。要科学振兴，顺从规律。乡村振兴需要顶层设计，需要规划和谋划，要稳扎稳打。乡村振兴中的产业振兴尤其需要，不能着急，不能为短期内出成绩而盲目上马项目。产业振兴看准了再做，有条件再做，不能没有条件也要创造条件硬上。全国总体来说产能过剩，乡村人才技术相对匮乏，找到市场空白点很难。农民个人或村庄集体自己愿意做，尽管放手，但政府不能冲在前面，干部不能介入太深。财政投乡村产业，风险更大，难度更大，很难看得准。看不准的时候，宁可慢一些，缓一些。
   乡村振兴要先易后难。乡村振兴五个目标：产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，但不是说一定要按照这五个目标的先后顺序去做。先把基本公共服务和公共设施做好，生态好了，宜居了，乡风好转了，治理改善了，吸引几个能人回乡就好办了。乡村振兴五个目标中最难的是产业兴旺，产业兴旺要等机遇，水到渠成再做。互联网等新技术会带来机遇，城市网络扩张、城市产业与市民需求升级会带来机遇。
   乡村振兴要真正为农民着想。做工作要避免做表面文章，多问问农民真的要什么。发挥农民的主体作用和主体性。产业兴旺要真正创造农民收入、增加乡村集体财力，这样的产业兴旺才能带来农民生活富裕美好。
   乡村振兴一定不能跟新型城镇化割裂开。从各国经验看，“三农”问题的解决，最终都是通过减少农民和增加非农就业来实现。“工业化创造供给，城镇化创造需求”。加速城镇化，才能增加需求包括服务型需求，增加就业机会。乡村振兴不能丢掉2014年国务院提出的“三个一亿人”目标：到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。乡村振兴要结合城市群、都市圈的发展，接受城市文明的溢出和人财物技术的辐射。
   乡村振兴要从集聚中要效益。城市的灵魂是集聚，集聚给城市带来了生产力和效益。乡村振兴也要从推动集聚中获得效益。推动乡村合并，定居点集中，增加公共服务共享，以此降低基础设施和公共服务的建造与维护成本，实现可持续发展。乡村产业要实现生态环保基础上的兴旺发达，也必然要走规模化和集约化之路。只有集聚才能产生规模化和集约化效益，若干乡村共同成片建设开发区或特色农林业、生态旅游业，规模化经营，将不利区位变成有利区位，增加资源共享，降低中间投入品成本，加强配套服务能力，提高产品竞争力。
   土地制度改革是乡村振兴的前提。乡村最大的资源就是土地，积极寻求农村土地制度创新，要善用土地资源。《城市房地产管理法》修正案（草案）提出，在符合规划前提下，集体用地无需征收即可直接入市。这对乡村振兴提供了一个非常重要的发展契机。各地应该借此机遇加快吸引城市资本下乡，加快集体建设用地直接入市。但同时提倡以集体建设土地入股，获得长期租金收入。各地还要完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。总体规划、详细控规也要与时俱进，更好发挥市场化配置机制潜力。对于农村建设用地的土地用途管制适当放松，实施负面清单禁入管理，建立非利益相关第三方公众委员会审批机制。推动宅基地集中置换，城郊地带鼓励宅基地建设租赁用房出租。