瞿国然:谨防农村集体土地制度改革向“右”偏

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瞿国然（重庆市綦江区发展和改革委员会）

  一、当前农村集体土地制度改革向“右”偏
（一）对农村土地集体所有制的误解
  1．误认为农村集体土地归集体经济组织成员集体所有或共同所有。进而，集体经济组织成员集体似乎可以通过村民小组会议或户代表会议议决土地承包经营、宅基地分配、土地处置等事关农民重大事宜。那么农民合法土地权益就容易受到侵犯，尤其是在追求短期利益或“政绩”驱动之下，有时在宗族势力影响之下，甚至少数村民的合法权益可被多数村民“民主”否决。实际上，农村集体土地并非集体经济组织成员集体所有。否则，因其时点性或成员具体化而导致只是部分而不是全部、只是彼时而不是今后所有的集体经济组织成员对集体土地具有所有权，这与全体而动态的集体经济组织成员依法共同使用或依法共同占有集体经济组织土地这一农村土地集体所有制政策初衷相矛盾。也否则，将严重冲击土地用途管制、农村土地集体所有制、土地承包经营制度、宅基地使用制度、村民依法自治等农业农村基本制度，农民合法土地权益也就得不到这些基本制度的强力保障。尽管由集体经济组织决定土地承包方案、组织实施土地发包、报批宅基地等，但这些只是通过村民小组会议或户代表会议执行国家有关法律政策规定而已，集体经济组织并不具有实质意义上的土地配置权。
  2．误认为农村集体土地归集体经济组织成员所有或按份共有。进而，似乎可以将农村土地当作农民财产，征地时似乎应对土地本身给予补偿，甚至农民可获得征地后的部分土地增值收益。实际上，农村集体土地并非集体经济组织成员所有。否则，农村集体土地只归当时属于集体经济组织成员的部分集体经济组织成员或其继承人所有，或将集体土地分割给具体的集体经济组织成员，而其他集体经济组织成员的土地承包权、宅基地使用权等因无集体土地可调配而得不到保障。这不仅与农村土地集体所有制政策初衷相背离，也违背了土地公有制，可以说是变相的土地私有制。集体经济组织成员对其承包地、宅基地并不具有所有权，只具有占有权、使用权、收益权和一定的流转权。并且，作为用益物权的承包地、宅基地，需要“用”才受“益”，不“用”就不受“益”，且“用”还受到土地用途管制、农村土地集体所有制、村民依法自治等农业农村基本制度的限制。那么，耕者有其田、居者有其地的“有”只是对集体经济组织土地一定时期内或一定条件下的依法占有或依法使用，并非“所有”。因此，农村土地并非农民财产。再有，征地前对农民给予住宅、农作物等补偿，给予住房、就业、上学、养老等安置，还给予安置补助费，加上农民对土地不具有所有权，因此，从名目上不宜支付土地补偿费给被征地农民，被征地农民也不宜获得征地后的土地增值收益。
  3．误认为农村集体土地归集体经济组织所有。进而，集体经济组织似乎可以向集体经济组织成员发包土地、分配宅基地、处置集体土地，在征地、集体收益中似乎应得到适当比例的补偿或收入。实际上，既非经济组织也非实体组织的集体经济组织不宜成为土地所有权人。否则，集体经济组织成员承包经营土地、取得使用宅基地等时就应付土地承包费、土地使用费或地租给集体经济组织，而他们实际是依法地无偿地使用或占有；也否则，集体经济组织就可通过收回、调整、转让、抵押等方式处置集体土地，集体经济组织成员的土地承包经营权、宅基地使用权等合法土地权益就容易受到侵犯，而集体经济组织对集体经济组织成员依法占有的承包地、宅基地进行处置往往受到国家有关政策法规的严格限制，几近没有处分权。其实，农村土地集体所有制中的“集体”并非集体经济组织，集体经济组织在土地产权上只具有地理边界功能。
  4．农村集体土地归根到底属于国家所有。既毕竟实行土地公有制的我国，农村土地集体所有制也应属于土地公有制范畴；也毕竟是由国家提供农村集体土地给农民在生产生活中使用，农村集体土地被国家依法征收后可转为国有土地；还毕竟一旦集体土地用于非农业经营性建设就应同样依法缴纳土地使用方面的税赋，也只有国家才能在工业化中期之前征收农业用地方面的税赋（工业化中期之前有农业税、之后无农业税是基于促进工农业协调发展的考虑）。其实，农村土地集体所有制中的“集体”并非数量上的集体或共同之义，也非实体上的组织之义，而是地理上的边界之义；“所有”并非产权上的所有之义，而只是产权上的占有（及其派生的使用、收益）之义。那么，农村土地集体所有的制度实质，是在土地用途管制之下的全体而动态的集体经济组织成员依法共同使用或依法共同占有属于国家所有的集体经济组织土地。简而言之，农村集体土地的本质并非“集体所有”而是公有。
（二）误用简单的工业化市场化思维去发展农业建设农村
  1．误用简单的工业化市场化思维去发展农业。进而，有的认为农业经营规模越大越“现代”，基于大规模经营而实行雇工经营，大力引进资本发展农业。实际上，农业适宜适度规模经营而不适宜大规模经营，适宜家庭经营或包干经营、合作经营，而不适宜雇工经营、集体经营。否则，由于粗放经营或单一经营而危及粮食安全；由于农业劳动监管、计量等成本过高而增大农业经营风险。另外，误认为市场在农产品配置中起决定性作用，但农业的弱质性、民生性决定了农产品在市场化的同时也需要政府加大农业扶持力度，包括实行粮食最低收购价制度、提供农业补贴、免费推广农业技术、支持农业基础设施建设等。
  2．误用简单的市场化思维去利用土地建设农村。进而，有的建议平等交换城乡土地，用农村住宅去抵押担保，甚至建议城市人到乡下买住宅。实际上，平等交换城乡土地的初衷是缩小城乡差距，然而它并不是消除城乡不平等的应对之策，反而会因不顾产业有别、城乡有别的客观实际而违背农业农村发展规律、城乡经济社会协调发展规律甚至社会主义市场经济发展规律。另外，由于住宅所有权往往“绑架”了宅基地使用权，因此宅基地上的住宅尚可租赁、经营、继承，但不可抵押、担保、买卖；也不允许土地承包权在集体经济组织外及非法在集体经济组织内抵押、担保、买卖。否则，既容易违背农村土地集体所有制，动摇制度根基；也容易违反土地用途管制，冲破耕地红线；还容易滋生土地食利阶层，拉大贫富差距。
  二、谨防农村集体土地制度改革向“右”偏
（一）农村集体土地制度改革应遵循经济社会发展规律
  1．农村集体土地制度改革应遵循农业农村发展规律。农业是生命再生产与经济再生产相结合的产业，农作物的农时性与自然性、农产品的生命性与市场化、农业的基础性与民生性，既决定了农业是产业之基、民生之本、可持续发展之源，也决定了农业的生产效率不高、比较效益低、自然风险市场风险较大。也即，农业既需要遵循市场经济规律，也需要遵循生物生长规律，还需要遵循宏观调控规律。因此，这决定了农业不宜雇工经营、集体经营，而宜家庭经营或包干经营、合作经营；不宜大规模经营，而宜适度规模经营。我国人多地少、人均耕地更少，各地农业资源禀赋条件差异很大，很多丘陵山区地块零散，因此，在当前和今后很长一个时期，小农户家庭经营将是我国农业的主要经营方式。另外，聚村而居、精耕细作、间作套种、绿色种植、血亲相连、邻里相助、文化相联等传统农耕文化乡里文化生态文化，在我国数千年历史中，早已深深植根于广大农村或数亿农民的行为习惯、社会制度与道德理念之中。农村是熟人社区，一个自然村落本就是一个复杂的乡土社会结构，其生产劳动、人际交往更多受家族姻亲或风俗习惯的影响，不如陌生人聚居的城市更多靠法律与市场机制来调节。相对城镇，农村人口分布不密集、生产要素集聚度不高竞争力不强、公共基础设施及基本公共服务人均配置成本较高或人均利用率较低，那么农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇，并且长期形成的城乡二元结构在短期内又难以消除。因此，不但应坚守以集体经济组织为地理边界并以此为基础的农村土地集体所有制、村民依法自治等农业农村基本制度，也应坚守集体经济组织成员依法地无偿地使用或占有集体土地的土地承包经营制度、宅基地使用制度等，还应坚守国家继续加大农业农村扶持力度的政策。
  2．农村集体土地制度改革应遵循城乡经济社会协调发展规律。引进社会资本发展农业建设农村，往往由家庭经营和合作经营为主的统分结合双层农业经营体制转变成雇工经营农业模式，由“家庭经营+乡里关系”转变成市场关系。这不仅影响到农业经营模式、生产激励机制、利益分配机制等的变化，也会影响到人地关系、人际关系、村民自治等的变化，还会影响到对农业农村发展规律的遵循、对传统农村文化的弘扬，甚至影响到数亿农民的生存、社会秩序的稳定、执政根基的巩固。社会资本往往是逐利的，而农村土地成本过低甚至没有、用地监管成本过高，加上农业产业投资周期长、利润薄、风险大而决定了发展非农产业或者开发建设农村土地往往具有更多投资机会。因此，在追求短期利益或“政绩”驱动下，引进社会资本往往导致农村土地非粮化非农化，不利于坚守耕地红线、保障粮食安全，也容易违背土地利用总体规划，甚至导致盲目投资、无序建设，进一步增大农业经营风险或开发建设风险。另外，由于资本所有者的主要群体常住城镇，引进社会资本还往往容易导致部分农村发展成果倒流城镇，从而形成新的城乡二元体制机制，进一步扩大城乡发展差距，影响城乡经济社会持续健康发展。因此，发展农业建设农村，宜以村民自愿出资为主，社会类资本、技术、服务等生产要素在总表决权中不宜超过20%。另外，工业化中期之后，农业容易变成产业短板，农村容易成为发展短板，农民容易产生民生短板。加上农业经营主体或土地流转主体数以亿计，农业收益小、不稳定、难计量，并往往对个体或微型企业的营业、个人的所得等给予一定免税额。因此，为了让农民安心务农、巩固农业基础地位、促进工农业协调发展、城乡一体化发展甚至为了维护社会稳定，一般就不再从土地使用收益或土地流转收益中征收土地使用税赋，还需要政府继续加大“三农”扶持力度，力争农民经济收入、享受基本公共服务等与当地城镇居民差距逐渐缩小。其实，市场竞争机制难以承担一个健康社会所应具备的扶持弱质产业、调控宏观经济、缩小城乡差距、维持社会稳定、巩固执政根基、保护生态环境、弘扬传统文化等复杂功能。加上农业比较效益通常低，农村各生产要素竞争力普遍不高，农村往往落后于当地城镇。因此，让市场在农村土地配置中起决定性作用只适宜一些能充分竞争的农业用地或农村土地配置环节，而并非适宜所有农村土地或全部土地配置环节。当然，凡能市场化的，政府就不应干预，只需强化法治保障就可，相信农民会开辟出市场来，也相信农民会经营好市场的；这已被改革开放以来农民的伟大实践所证明。
  3．农村集体土地制度改革应遵循社会主义市场经济发展规律。在实行土地公有制的我国，如果农村土地依法转为经营性建设用地，那么它就与国有经营性建设用地并无本质区别——土地都属于国家所有，都用于非农业生产经营，或者农村住宅不是村民用于自住。因而，就应同样遵循市场经济规律，同样遵守市场竞争规则，同等缴纳土地使用方面的税费。否则，就容易形成有别于依法无偿使用农村集体土地、有偿使用经营性国有土地的无偿使用农村经营性建设用地第三种土地制度。这既不利于公平竞争，也不利于形成城乡统一的建设用地市场，甚至不利于构建城乡统一的社会主义市场经济体系。有偿使用经营性国有土地看似与集体经济组织成员依法无偿占有或使用集体土地相左，但两者都坚持了土地公有制，遵从了土地用途管制，有偿与无偿之别是缘于农业与工商业、农村与城镇发展规律不同而需要作出产业有别、城乡有别的土地制度安排。而且，能将农村土地依法转为经营性建设用地的，往往限于城郊，只惠及少数农民，而不能让广大农村、更多农民或以后的农民共享改革发展成果。因此，有必要研究制定相应税收制度（应有区分区域的免税额），以建立健全统筹城乡尤其是统筹农村区域的土地利益分配机制。另外，有的建议平等交换城乡土地，其初衷是缩小城乡差距，促进城乡协调发展。然而，我国城乡二元结构的形成是缘于长期形成的城乡不平等的体制机制，因此，要消除城乡二元结构就应从建立健全城乡一体化发展体制机制这个根本入手。之所以依法无偿使用集体土地而有偿使用经营性国有土地，是由于农业相对第二三产业效益差、农村相对当地城镇落后而作出不同的用地制度安排。这是实事求是，体现分类指导原则的，是遵从城乡发展规律的。假若在用地体制机制上不体现产业有别、城乡有别，就是不尊重产业有别、城乡有别客观实际，不遵循事物各自发展规律。因此，建立健全城乡一体化发展体制机制并不排斥城乡有别的体制机制，排斥的只是城乡不平等的体制机制。那么，遵循城乡发展规律、实行用途管制、坚持土地公有制的城乡有别的土地制度就应长期坚持下去。目前应着力于通过深化改革逐渐消除城乡不平等发展体制机制，比如提供城乡平等的适合农村农业的基本公共服务，加大向农村倾斜的导向性精准性强的公共财政投入等。
（二）农村集体土地制度改革应遵守农业农村基本制度
  1．农村集体土地制度改革应遵守土地用途管制。土地是稀缺资源，是人类经济活动的重要生产资料、居住生活的重要载体。土地利用会产生非常强的外部性，既会影响每个人的切身利益，也会影响一个地区的经济社会发展，甚至会影响一个国家的长远利益；既关系到公共利益与个人利益的建构与平衡，也关系到生产力的发展与生产关系的调适。土地用途管制的本质是公权对私权的约束，体现了一国政府对土地的最终所有权和处分权，以最大程度满足社会公共利益。因此，任一国家，包括实行土地私有制的国家，对土地利用（包括农业用地、建设用地等）都实行严格的用途管制。人多地少、人均耕地更少的基本国情决定了我国必须实行最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度，也决定了我国必须坚守18亿亩耕地红线、把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。而土地管理制度的核心是土地用途管制。加强土地用途管制既是实施主体功能区战略的关键举措，也是坚持节约资源和保护环境这一基本国策的必然要求；既是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是中华民族生生不息、实现伟大复兴的重要基础。我国是实行土地公有制的社会主义国家，更需要加强土地用途管制，以努力维护好广大人民的整体利益、长远利益。遵守土地用途管制，包括遵守土地利用战略、土地宏观调控、土地用途转用管制、土地节约集约利用、土地生态保护等。
  2．农村集体土地制度改革应遵守集体所有制。农村土地集体所有制既遵循了农业农村发展规律，也遵循了城乡经济社会协调发展规律，能够容纳家庭承包经营制度、统分结合双层农业经营制度、村民依法自治等农业农村基本制度，有利于城乡一体化发展、经济社会持续健康发展。它符合我国人多地少、人均耕地更少、聚村而居、土地公有等国情农情，有利于弘扬精耕细作、间作套种、绿色种植、血亲相连、邻里相助、文化相联等传统农耕文化乡里文化生态文化。它还让农民成为了土地的“主人”，实现了他们数千年来梦寐以求的耕者有其田、居者有其地的朴实愿望，不再依附于土地，铲除了滋生土地食利阶级的土壤，为促进社会的公平正义、实现人类的自我解放奠定了坚实基础。农村土地集体所有制既维护了农民土地权益、符合人民整体利益长远利益，也巩固了党的执政基础、维护了党中央权威。在实行长达两千多年土地可买卖的皇帝专制社会之下，古代中国始终摆脱不了因土地兼并、丧失土地而导致农民起义——封建王朝更替——农民起义的历史周期规律。土地的可买卖（即资本主导土地配置）也让资本主义社会鼓吹的自由民主平等这座辉煌建筑只是建在柔软的沙滩上而已。农村土地集体所有制既创新了社会主义土地公有制理论和实践，也对世界土地所有制史作出了重要贡献；既是促进人类社会进步的一项重要制度，也是人类社会发展的必然趋势之一。它是一项已被历史长河与长期实践所证明、包容性强、能促进生产力发展、具有强大生命力而十分精致的社会机制。简而言之，资源禀赋、客观规律、社会制度、传统文化、历史进程等决定了农村土地集体所有制是我国必须长期坚持的一项农村基本制度。另外，农村土地集体所有制中的土地所有权、土地承包权、宅基地取得权、宅基地使用权（因住宅所有权往往“绑架”了宅基地使用权）、集体经济组织成员资格认定基准等主要配置制度既关乎生产力发展、生产关系调适、社会制度建构、农民切身利益，也关乎粮食安全、经济发展、城乡差距、社会稳定。因此，其主要土地配置制度在本质上属于中央事权，宜由国家通过制定政策法规来统一规定；不属于地方事权，不宜由地方政府来制定农村土地的归属制度；也不属于市场行为，不宜让市场在农村土地主要配置环节中发挥决定性作用。否则，农村土地集体所有制不仅会变相成为土地私有制，滋生土地食利阶级，动摇社会主义社会根基，开土地所有制史倒车；也容易削弱用地管制，资本主导土地，农民土地权益受到侵蚀，导致农民无地可种、流离失所，影响社会稳定乃至动摇党的执政基础；而且没有体现农业农村特点，没有遵循城乡协调发展规律，将会危及粮食安全，影响农业基础地位，扩大城乡发展差距，制约经济社会现代化发展进程；还不符合国情农情，不利于村民依法自治，不利于弘扬传统农村文化。
  3．农村集体土地制度改革应遵守村民依法自治。集体经济组织是集体经济组织成员在遵守相关政策法规之下在村内自治的社区：其前提是依法，包括遵守农地农用、农村土地集体所有制、土地承包经营制度、宅基地使用制度、集体收益分配制度、土地征收制度等政策法规，平等参与村内公共事务管理，充分尊重农民意愿，不干涉经营自主权，不强迫流转土地，不非法征占土地，不非法建设小产权房，不非法买卖农村住宅、土地承包权等；其特性是自治，即集体经济组织成员主要通过村民小组会议或户代表会议依法平等行使村务决策、管理、监督权利；其本质是社区，它是具有一定地理边界的社区，通过村民自治弘扬传统农村文化。村民自治实行一人一票制，要求选举产生的村民小组组长或村委干部与其他村民一样，在村民小组会议或户代表会议上，只能享有一票决策权，而不能享有一票否决权或最后决策权。集体经济组织成员共有集体资源资产或共同占有集体土地决定了他们能平等参与村内公共事务管理，而村民平等参与村内公共事务管理要求他们共有集体资源资产或共同占有集体土地。如果集体资源资产不属于集体经济组织成员共有或共同占有，或者如果全体集体经济组织成员不共有或不共同占有而只是部分集体经济组织成员依法占有，那么集体经济组织成员参与村内公共事务管理的积极性就不高，村民自治就得不到更好的积极发展。然而，由于现行土地承包政策中“农民”的长久不变与现实中“农民”的变、住宅所有权往往“绑架”了宅基地使用权这两大矛盾，既未尽可能地体现集体经济组织成员共同占有集体土地，也会在一定程度上影响村民依法自治的作用发挥。因此，既需要深化主要向从事农业生产经营的集体经济组织成员发包土地的承包制度改革，也需要深化闲置宅基地有偿退出制度改革，以努力做到集体经济组织成员依法地无偿地共同使用或共同占有集体经济组织土地，从而更好地推进村民依法自治。