刘蓉：稳增长背景下地方政府债务困境与破解之道

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刘蓉（西南财经大学财税学院教授）

自2015年新《预算法》颁布实施后，我国地方政府被正式赋予合法举债权，进入由国务院分配限额的“自主发债”模式，地方政府专项债券（下文简称“专项债”）也应运而生。专项债制度建立以来，债务规模大幅扩张、发行节奏逐渐加快，投资领域不断扩容，成为基础设施建设的重要融资渠道，在带动消费、扩大内需和稳就业方面发挥着逆周期调节功能，对我国“六稳”“六保”任务的顺利完成形成有力支撑。但近年来，部分地区的专项债陷入支出效率不高与风险集聚的双重困境，有悖于政策初衷。本文将通过深入分析当前专项债事实特征及在资金分配和使用中存在的问题，提出相应优化资金配置效率、助力专项债提质增效的相关对策建议。

地方政府专项债与财政基本态势

财政运行态势与经济背景

财政部公布了今年1—6月的财政收支情况，2023年1—6月全国一般公共预算收入同比增长13.3%；一般公共预算支出同比增长3.9%。全国政府性基金预算收入、支出分别同比下降16%、21.2%。剔除留抵退税影响后，6月公共财政收入和税收收入均下行至负值区间，显示财政收入增长受限于经济复苏放缓。债务付息支出呈现持续增长，同比增长较快。地方政府负债严重，借新债还旧债。土地出让金出现下降，土地财政难以为继。债务是一个国家经济发展的最重要的财政手段，尤其是疫情期间，从某种意义上政府债务是促进投资和经济增长的主要政策工具。中国社科院教授刘煜辉提出经济进入通货紧缩的判断，通货膨胀与通货紧缩对宏观政策产生的影响不同，这是分析当前专项债政策的一个重要经济背景。无论通膨或通缩，均需要构建一套强有力的组合政策体系，促使经济尽快从存量的状态过渡到增量的状态，这是当前经济稳健运行的关键。

专项债的基本态势

专项债是中国特色的债务，类似但不同于西方国家的市政债券，是我国在主权债券和企业债券之间创设出的一种新的政府债券制度，既解决了中国地方政府经济社会发展资金问题又发挥了稳增长拉投资的作用，同时也试图在项目与资金对应上保证政府债务风险的受控，有人称专项债是“典型的中国式债务治理方案”。当前专项债限额现在接近15万亿。由于利率原因，专项债债券属于低成本资金，且债券的年限较长，平均在十年以上，近几年达到了十年以上甚至二十年、三十年。专项债为地方政府募集了将近15万亿低成本、长期限的资金，且全部用于经济发展和基础设施建设。公开市场统计有将近8万个专项债的项目分布在不同的省份实施。地方政府专项债制度的设计是以项目为核心，性质为公益性项目，有一定收益，将来由政府性基金收入和专项收入作为偿还来源，把债务、相应项目对应建设的资产紧密匹配。

专项债发行规模和余额区域差异大，呈现发债分化趋势。专项债是拉动投资最直接、最有效的政策工具之一，已成为地方政府落实积极财政政策的重要抓手。2015年以来，地方政府不断加强专项债的发行力度，新增专项债发行额由2015年的0.09万亿元增加至2022年的4.03万亿元，年均增速达72.1%，专项债余额由5.49万亿上升至20.67万亿，增长2.77倍*。从区域分布来看，东部发达地区在专项债发行规模和余额方面仍占据主导地位，但2018年后专项债发行规模和余额增速放缓，而中西部地区增速加快，专项债发行情况在区域差异明显，且逐渐呈现分化倾向。

专项债投资遵循政策规定的11个方向领域逐步扩围。我国专项债的投向领域采用了先行试点、逐步扩大的惯有做法。2015—2016年开始发行普通专项债，国发〔2014〕43号文、财预〔2015〕32号文、财库〔2015〕83号文虽在专项债发行制度与资金管理等方面做出明确规定，但在资金用途上并无细分品种。2017—2018年，财预〔2017〕62号文、财预〔2017〕97号文、财预〔2018〕28号文、发改办财金规〔2017〕1341号文等系列文件对专项债多领域投向开展试点，并将专项债细分为土地储备、收费公路、棚户区改造等多个品种。2017—2019年上半年，土地储备和棚户区改造专项债是发行量最大的两类项目收益专项债。但由于大量土储和棚改债的发行并未形成实质性的投资存量，对基础设施的拉动明显不足，因此，2019年9月4日，国务院常务会议决定扩大专项债使用范围，重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、职业教育和托幼、医疗、养老、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施9大领域，且专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。此后，专项债投资领域在此框架下调整：2020年，新增专项债重点支持“两新一重”，即新型基础设施建设、新型城镇化建设和重大工程建设；2021年，财办预〔2021〕29号文指出新增专项债重点投资国家重大战略项目和保障性安居工程两大领域。2020年以来，专项债投向主要集中在市政和产业园区基础设施、交通基础设施、社会事业等领域。

经过2015年来的连续投资实践，专项债实际运营收益不太理想。其中有专项债公共投资具有公共品属性的原因，也需要研究专项债项目本身建设的问题，或者是运营主体能力不够，不能把项目本身的价值发挥出来。

*注：新增专项债发行额年平均增速：[4.03/0.09] ^(1/7）-1 =0.721；专项债余额增长倍数：20.67/5.49-1≈2.77

地方政府专项债制度运行的问题

专项债产出效率逐步降低，逆周期调节功能有所弱化

专项债资金的产出效率降低表现为以下几方面：其一，专项债对投资的拉动作用降低。长期以来，以“铁公基”为代表的传统基建投资是我国拉动经济增长的手段，但随着传统基建投资逐步趋于饱和，产能过剩、盲目扩张、重复建设等问题凸显，投资边际产出有所下降。据国家统计局显示，2019—2021年，全国新增专项债发行额分别为2.15万亿、3.75万亿、3.65万亿，规模显著上升，但在经济下行和新冠疫情冲击下，社会资本预期转弱，基建投资意愿不强，同期全国基础设施建设投资增速整体呈下降趋势（同比增长分别为3.8%、0.9%和0.4%）。专项债发行规模攀升与投资增速下行矛盾明显。

其二，“以债养债”问题突出。2019—2021年，全国再融资专项债券发行额分别为0.34万亿元、0.54万亿元、1.34万亿元，占当年发行专项债总额的13.80%、13.01%、27.19%。大量到期债券通过发行再融资债券得以偿还，表明专项债项目收益未能充分实现，资金使用效能不高，只能依赖“借新还旧”。

其三，资金使用效率低。由于项目前期准备不充分，专项债资金闲置、挤占挪用和资金管理不规范等问题突出，严重影响资金使用效率。2020年6月审计署报告显示，在审计18省份及所辖36个市县后发现，由于项目安排不合理或停止实施等原因，503.67亿元新增专项债券资金未使用，其中132.3亿元闲置超过1年。2021年国务院审计工作报告指出33个地区217亿元专项债券资金闲置一年以上，10个地区违规将136.63亿元专项债券资金用于企业经营、人员工资等。此外，专项债违规用于置换以前年度的建设资金、随意调整资金用途，用于经常性支出、支付前期拖欠款项、专项债收益尚未入国库等现象偶有发生。

评价地方政府专项债的标准有效率、规模和风险等方面，但核心指标还是效率。债务资金的特点决定了与一般财政资金不同，回报水平及其效能直接影响专项债的可持续。从存量的状态过渡到增量是关键。从宏观政策的角度来讲，修复资产负债表的核心需要财政和货币的协同。银行利率如果长期低息，债务规模再大也没风险。政府既没有利息压力，也没有流动性压力。所以当前我国地方的债务问题：既不是规模的问题，也不是短期流动性问题，而是效率的问题。

专项债需求申报存在逆向选择倾向

随着近年来专项债的大量发行，适合专项债融资的优质项目储备趋于耗尽，“项目荒”现象日益突出。拥有市场化融资优势的经济发达地区对专项债申报的积极性明显下降，而融资渠道单一的经济欠发达地区则竭力争取，形成经济实力差、风险越高的地区越想拿更多的专项债额度的逆向选择现象。这种逆向选择现象同样存在于不同层级政府中，具体表现为省级分配额度缩小而市县级分配额度激增的状况。其根源专项债存在“发用分离”问题，即债券发行主体是省级政府，发债利率与下级政府的信用风险并不挂钩，加之省级政府对专项债依法承担全部偿还责任，这实质形成一种代为举借的机制，淡化了市县级政府的偿债责任意识。

专项债用途泛化，呈现“不专”现象

我国专项债的投向领域经历了一个动态调整和不断扩容过程，截至2022年底，专项债重点投向交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、仓储物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新能源项目、新型基础设施11大领域。然而，随着使用范围的扩大，专项债项目收益与融资自求平衡这一硬约束的实际效力逐渐被削弱，专项债的性质和一般债逐步趋同，导致专项债呈现“不专”现象。

其原因主要有两方面：一是专项债与一般债的投向领域相似甚至高度重叠。实际发行过程中，由于专项债投向重点不够突出，一般债与专项债同时用于乡村振兴、污染防治、教育医疗等相同领域的项目屡见不鲜。这种资金用途的重叠和模糊不清容易导致项目预期收益情况难以明晰，进而出现专项债与一般债混用或乱用现象。二是专项债项目把关不严，一些地方通过虚构项目预期收入、增加财政补贴等“策划包装”方式将纯公益性或具有极少收益的公益性的项目包装发行专项债。例如，棚户区改造、保障性安居住房、环境整治等部分项目的收益十分有限，其偿债来源大多依靠政府性基金收入而非项目自身收益，与项目收益专项债名不副实，实质上加剧了专项债泛化风险。

专项债额度分配的行政划块与效率冲突凸显

我国专项债额度主要采用省-市-县逐级分配模式，各省、自治区、直辖市、计划单列市的新增专项债限额由财政部测算后下达到各地区，而省本级及市县新增限额由省级财政部门在财政部下达的本地区新增限额内测算后下达地方，这种层层分配模式一方面可能导致绝大部分的专项债额度在省市层面留用，而县级地区受限于地理位置、资源禀赋、财力状况、经济水平等因素，往往缺乏优质项目，分配比例最低，也难以投资高收益项目。另一方面，行政划块的纵向链条过长，省-市-县的多层级管理模式客观上降低中央政府对基层政府专项债的直接监管效率，造成专项债违规使用现象频发，例如，部分地区假借专项债券用途名义套取专项债券资金、部分地区为了应急将债券资金挪作他用、部分项目前期立项不科学不精准，项目设计不断变更，资金到位后，仍无法开工建设，资金甚至挪作转移支付使用，这直接导致了部分地区的专项债资金执行率不高、收益难以覆盖专项债本息等问题的产生。

完善地方政府专项债制度的路径选择

优化专项债投向结构，加大数字经济、新能源、新基建领域投资比重

在宏观经济面临“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力下，尤其受新冠疫情、能耗“双控”等影响，新基建被视为破解发展困局，带动经济复苏增长的新引擎。自2020新基建专项债首次被载入政府工作报告以来，2022年4月12日国务院政策例行吹风会、国发〔2022〕12号文均先后指出扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围，专项债重点投向由8大领域扩容至11大领域，这意味着我国将逐步迈向新基建时代。但由于我国新基建、新能源专项债在国家层面的提出较晚，发行规模和债务存量仍偏低。据企业预警通数据显示，2020—2022年新基建专项债发行金额分别为1091.51亿元、1492.7亿元、1924.13亿元，新基建项目占总发行金额比重较小，分别为3.03%、4.17%、4.18%。从区域分布来看，中东部地区和大城市是发行新基建、新能源专项债的主力军，西部欠发达地区和中小城市发行比例低，区域间结构性失衡明显。据此，专项债投资结构优化的发力点仍需继续推动专项债券资金投向由传统基建向新基建领域倾斜，持续加大新基建、新能源领域发行额度，缩小发达地区与欠发达地区、大城市和中小城市专项债投资的结构性差异。

建立绩效导向的专项债额度分配体系，推动专项债纵向分配的可靠性和精准性

专项债额度如果过度向欠发达地区倾斜，未来可能会面临更高的偿债风险。因此，要优化现有专项债分配体系，一方面，对于欠发达地区，应该通过加大转移支付力度的方式来缓解当前面临的资金供需矛盾。另一方面，扩大资金分配的考量标准，例如，将专项债资金分配额度与城市人口流入数量和潜力挂钩、增添专项债资金使用效率较高地区的额度奖励等。其次，注重资金分配精准。专项债限额下达后，需根据项目实际进度和当年支出需求，逐项逐月细化资金支付方案，按项目轻重缓急，合理分配发债额度，优先支持前期准备工作充分、已履行各项法定审批程序的在建项目，确保资金到位即已形成实物工作量，避免债券资金闲置，做到“项目等资金”。

加强专项债使用的监督与管理，防范专项债用途泛化风险

为防范专项债用途泛化的风险，应主要从两方面着手：一是要细化专项债重点投向领域，建立专项债用途项目清单并出台实施细则，严格落实专项债投向领域禁止类项目清单，将专项债资金用途具体到项目。对于部分项目收益模糊不清、专项债与一般债重叠使用的项目，应增加审核流程、提升审查强度，审查过程中注重对项目规范性、可操作性、部门协调性等方面实施“全覆盖”审查把关，尤其是要做实项目收入来源必要时可适当提高该类项目收益覆盖倍数，以此淘汰低质量项目。二是要提高专项债项目准入门槛，做深做细项目储备，精选优质发债项目，必要时可聘请商业银行、证券公司等债券投资第三方专业机构参与专项债项目论证和评审，促使专项债券回归“专”的初心。三是加强项目投后绩效管理，对照项目初期、项目实施过程中以及项目完工后各项预测指标进行偏离度分析，定期检查项目投后指标，对发现的共性问题及时进行自查自纠。

建立专项债项目投资统筹机制，提升项目效率

近年来，为了准时完成中央下达的专项债发行额度，各地区加快了发行和使用节奏，有的地区省级政府对项目统筹力度不够甚至缺乏统筹，导致符合条件的优质项目储备不足。例如，有的市县争相上马一些需求不大、前景不明朗的项目，甚至出现盲目投资、交叉重复建设等问题，这既浪费专项债资金，也加剧了财政负担。同时，过度包装、收益预测过于乐观甚至夸大预期的项目也并非个案。为此，应建立省级统筹机制。具体做法是：一是省级政府应加强对市县项目库建设的指导，加强专项债政策在市县地区的推广和政策解读力度，实现实际需求与政策目标的有效对接。二是增强投资项目省级统筹力度，在当前债务资金分配标准的基础上，增加资源禀赋、地理位置、融资需求等要素特点作为各市县地区限额分配和项目审批的重要依据，并通过出台详细的项目质量评分标准和匿名交叉审核制度，择优选取低风险隐患、高投资价值的项目，改变当前不同地区项目质量参差不齐的问题。三是构建省级统筹投资项目与市县级自行申报相结合的多元发行模式，对于部分债务发行情况良好的地区仍保留其自行申报权利，对于部分长期无项目、申请劣质项目的欠发达、资源匮乏地区适当上收其债务申报权利或直接由省级政府统筹投资。（来源：《国家治理》2023年8月上）