贺勇：“山上”换“山下”优化耕地布局

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贺勇（自然资源部耕地保护监督司司长）

为深入贯彻习近平总书记关于生态文明建设和耕地保护的重要指示批示精神，落实“果树苗木尽量上坡上山”有关要求，根据自然资源部重大问题调研计划安排，我们赴浙江省湖州市开展“山上”换“山下”优化耕地布局调研，通过召开座谈会、实地走访等方式，与地方自然资源和林草主管部门、乡镇政府有关工作人员和农户深入交流，全面了解地方经验做法和存在的困难、问题，研究提出意见建议。
湖州市安吉县孝丰镇竹根前村永久基本农田集中连片整治“千亩方”项目。湖州市自然资源和规划局供图

基本情况

浙江省“七山一水二分田”，山地丘陵居多，耕地资源禀赋先天不足。全省耕地图斑平均面积仅12亩，碎片化严重；陡坡耕地78.67万亩、永久基本农田27.87万亩，平原林地38万亩，“耕地上山、林果下山”等农业空间错配问题突出。今年以来，浙江省着力推动“山上”换“山下”优化耕地布局试点工作，拟通过陡坡农用地（非林地）和平原林地置换，构建质量更好、布局更优、生态更美的农用地空间布局。目前，《浙江省统筹推进陡坡与平原农用地布局优化和整治提升试点方案》已编制完成，将置换实施范围优先设定在坡度6°以下平原林地和25°以上陡坡农用地；同时，选定杭州市临安区等28个县（市、区）作为试点县，部署开展了农用地布局优化前期工作。

主要做法

调查评估优化布局潜力。一是初步确定地块范围。按照国土空间规划和“三区三线”划定成果，依据“三调”和最新年度变更调查成果，及森林资源“一张图”管理数据，综合确定拟调整宜耕平原农用地和宜林陡坡农用地地块。二是开展逐地块评估。将坡度6°以下的林地、25°以上的农用地和其他不适宜长期稳定利用的耕地作为评估对象，综合考虑农田基础设施配套程度、现状种植作物生长情况、森林覆盖率和郁闭度等因素，进一步明确适宜布局优化调整的范围。逐地块征求群众意愿。针对拟调整优化布局的地块，调研了解种植意愿、种植结构及收益等情况，掌握农用地布局优化需求和工作推进难点，将村集体和相关权利人意见建议作为是否优化布局及实施优先序的重要参考。编制布局优化实施方案。坚持问题导向、统筹地块布局优化和后续利用，推进实施方案编制。一是差别化谋划治理内容。长兴县区分平原微调区、生态修复区、水源涵养区、全域整治区、产业转型区，分别明确整治内容，拟通过实施布局优化，分别有针对性解决耕地碎片化、水土流失等问题。二是统筹地块高效利用。湖州市将农用地布局优化与村庄规划、农业产业发展相结合，引导农民和企业依法依规依用途发展农业生产。对布局优化实行经济激励。长兴县统筹安排专项资金，通过“以奖代补”方式，定额包干给予绿化造林补助4.2万元/亩；安吉县针对垦造耕地工程，明确水田20万元/亩、旱地15万元/亩补偿，并设立共富股本金，将共富股本金注入县级强村富民公司，每年给予村集体股金6%的分红。

面临的困难和风险

从调研情况看，统筹优化耕地、园地、林地布局面临着政策协同、利益统筹等方面困难。一是林地和耕地空间布局优化缺乏政策依据。目前，除经依法审批允许建设占用林地外，林地不得转为其他地类，平原地区拟用于规模化生产的农田内零星分布的林地转为耕地没有政策依据。二是陡坡永久基本农田“下山难”。按现行政策规定，永久基本农田一经划定不得随意调整，陡坡永久基本农田无法调出，地方也没有将平原地区恢复的长期稳定利用耕地调入永久基本农田的动力，导致陡坡永久基本农田和平原长期稳定利用一般耕地并存。三是“果园上山”短期统筹有难度。受种粮比较收益低影响，农民将平原地区茶园、果园等恢复为耕地耕种的意愿较低，恢复耕地成本较高，短期内统筹优化有难度。与此同时，也存在过分追求补充耕地指标、组织实施节奏把控不够、违背农民意愿、不顾后期管护利用等风险。一是，在各地占补平衡落实压力大、地方财政紧张背景下，不排除有些地方过分追求获取指标及收益，背离布局优化初衷。二是，农用地布局优化需要历史耐心和战略定力，在补充耕地任务重、时间紧的情况下，一些地方容易不计成本、大干快上。三是，存在不顾农民种植意愿、经济损失等强行复耕，在果树盛果期、林木快速生长期等强行恢复耕地的风险。四是，存在“重眼前恢复、轻后期管护”的风险。从调研来看，有的试点市县设定了10年管护补偿期，有的给予一次性补偿，但尚未形成一套切实有效的长期管护机制。

有关建议

因地制宜把山坡上的耕地逐步调整到山下，山下的果树林木尽量调整上山上坡，有利于农业空间布局优化、耕地集中连片、耕地质量提升、耕地耕作层改善，有利于巩固我国粮食安全根基。结合调研情况，就推动耕地布局优化工作提出以下建议。因地制宜，科学统筹农业空间布局。一是开展农用地适宜性评价。围绕解决部分地方农用地空间布局错配问题，立足农用地资源自然属性，以最新国土变更调查成果为底数，开展耕地及其他农用地适宜性综合评价。二是统筹优化农业空间布局。按照乡镇国土空间规划和村庄规划及适宜性评价结果，坚持耕地利用优先序，统筹耕地、林地、园地等农用地空间布局，推动耕地和其他农用地地类之间有序流转。遵循自然规律和尊重农民意愿，稳妥推进耕地恢复。针对拟恢复为耕地的果树、林木等其他农用地，围绕现状种植作物生长周期和市场经济状况、农民意愿、经济成本等因素，逐地块开展论证分析。按照先易后难原则，有计划、有目标、有节奏地恢复为耕地。严禁不顾农民意愿、侵害农民权益，强行恢复耕地；严禁不顾果树盛果期、林木快速生长期等强行恢复耕地；严禁不顾成本支出，强行限定时点恢复耕地。坚持质量和生态双提升目标导向，明确耕地恢复和调出优先序。一是优先调出耕地情形。位于生态保护红线范围内、坡度25°以上、细碎化程度高、与周边现状耕地距离较远的耕地优先调出。二是优先恢复耕地情形。将平原地区公路两侧、水源充足、灌溉便利、土壤肥沃，与周边耕地连片的标注恢复属性地块优先恢复为耕地。三是严禁恢复耕地情形。严禁在生态保护红线、自然保护地、一级水源保护区范围内，已划入城镇开发边界或位于城镇村庄范围内，以及难以长期稳定利用区域内恢复耕地。加强政策激励和引导，激发耕地布局优化内生动力。一是允许平原地区零星林地“上山”。通过调整平原地区零星林地可实现不小于50亩优质耕地集中连片的，在不涉及三级以上保护林地、古树名木及森林覆盖率不降低前提下，经生态评价符合要求的，允许将零星林地调整“上山”。二是允许陡坡永久基本农田“下山”。在县域范围内平原地区恢复集中连片长期稳定利用耕地并调入永久基本农田前提下，允许将位于本县域偏远地区不宜耕种、零星碎片化的陡坡永久基本农田调出。多措并举，确保恢复耕地可以长期稳定利用。平原地区恢复的可长期稳定利用耕地，交由农村集体经济组织统一流转实施规模经营，约定各方保持耕地地类的义务和责任，给予经营权人合理的耕地保护补偿。同时，将新增耕地及时划入永久基本农田，优先开展高标准农田建设，逐步提升耕地质量。（来源：《中国自然资源报》）转发自自然资源部微信公众号