补上突发公共卫生事件防控法律制度短板

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刘锐

  在2月14日召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议上，习近平总书记强调，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，并明确要求认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善，尽快推动出台生物安全法。新冠肺炎疫情暴发、蔓延和防控中出现的一些问题，暴露了我国突发公共卫生事件防控法律制度的一些短板，需要尽快补上。
  概括起来，短板主要有以下四个。第一，权力责任要更明晰。权责清晰是公权力规范运行的基础。在职权设定方面，现行法律法规还有不明确的地方。在法律责任配置方面，最为突出的问题是，所有的刑事责任都规定在刑法。刑事责任适用条件和刑罚后果分别由行政法和刑法规定，很容易造成刑事责任规定的不明和执行、适用及遵守的困难。第二，权利保障仍需加强。应对突发公共卫生事件，首先要保障行政隔离、疫区封锁、行政征用等行政应急权的有效行使。但行政应急权的行使不可避免地影响到民众人身权和民众、法人及其他组织的财产权。从以往应对突发事件的实践看，存在征用补偿标准由行政方单方确定且过低，以及补偿时间过晚等问题。第三，正当程序需要补足。应对突发公共卫生事件，程序可以适当简化，但不能完全忽视。应急的正当程序原则要求行使隔离、征用等紧急权时，应尽可能遵循通知、说明理由、听取意见、申辩和书面决定等基本流程。第四，权力制约有待加强。法治的核心使命是规范约束公权力、保障私权利。行政紧急权的配置和行使，也应当加强不同权力之间的制约。此外，现行法律制度也还存在一些漏洞和弱项，如一些法律规定的义务没有配置相应或相当的责任。
  完善突发公共卫生事件防控法律制度，需要从以下几个方面发力。
  第一，进一步优化立法规划，避免立法领域的“各自为政”“各管一摊”。建设完备的突发公共卫生事件防控法律体系，必须强化规划的引领作用，通过科学的立法规划布局立法项目、明确立法节奏，处理好不同法律之间的关系，避免应急立法、重复立法及立法遗漏。
  第二，革新立法观念，改变“宜粗不宜细”的立法思路。我国现行法律总体还比较原则概括，还没有做到“事无巨细”（一部法律动辄好几万字甚至十多万字）。这种状况的出现与过去很长一段时期坚持“宜粗不宜细”的立法思路有很大关系。从此次疫情防控实践看，现行的突发公共卫生事件应对立法仍然存在过于原则而操作性不强的问题。突发公共卫生事件防控法律制度的完善，必须革新立法观念，坚持行政紧急权赋予和民众基本权利限制的法律保留原则，织密法律之网，用明确、具体的法律规定明晰权责、权利和程序，为行政机关、社会大众提供明确的指引，为司法机关提供清晰的裁判依据。
  第三，注重立法中权力与权利、实体与程序、义务与责任间的平衡。平衡妥当规定权力与权利、实体与程序、义务与责任，是改变前述法律责任、权利保障、正当程序等短板的必然要求，也是实现法律规范结构合理的可行途径。
  第四，改变刑事责任完全由刑法统一规定的刑事责任配置模式。我国刑法自1997年修订之后，推行所有犯罪均由刑法统一规定的刑事责任配置模式。刑事责任统一由刑法规定，有利于刑事责任的体系化配置，可以避免多头配置刑事责任带来的混乱和刑事责任被滥用，以及刑事责任之间的不平衡。但这一模式也带来一些问题，如，行政法的禁止内容与刑法内容分离，不利于法律规范的完整性和行政犯罪的认定，也不利于发挥刑法的威慑作用，相关执法人员和从业人员只了解行政法的命令禁止内容，不知道刑法的禁止规定，“以为只违反了行政法，实际上却构成了犯罪”。而且，刑事责任的分离不利于刑事责任随着行政法的修改而及时跟进完善，也不利于不同责任类型的统筹协调配置。已经进入全国人大常委会审议程序的《生物安全法（草案）》统一规定了刑事责任和行政责任，这是很好的尝试，希望能够开启并引领刑事责任配置模式改革。
  新冠肺炎疫情给国家和人民带来巨大的影响，所暴露出的法律制度建设短板必须引起高度重视。我们要加快立法体制改革，优化立法机制，提高立法技术，提升良法供给能力，尽快补上突发公共卫生事件防控法律制度短板。