樊胜根等：逆全球化和全球粮食安全思考

gecccn

樊胜根（国际食物政策研究所所长清华大学中国农村研究院学术委员会委员）

摘  要


    过去几十年全球一体化进程取得积极进展, 然而, 近期逆全球化思潮抬头, 全球格局呈现出复杂多变的态势, 国际贸易和投资以及人口与知识的流动均受到阻碍, 给全球粮食安全带来了不确定性。全球营养不良人数在2015年以后连续呈增长趋势, 回到了十年前的水平, 2017年增加到8. 21亿人。本文回顾了逆全球化思潮和全球粮食安全现状, 从国际贸易、对外投资、移民、知识共享、农业政策改革和全球治理等角度深入分析了逆全球化对全球粮食安全带来的挑战, 探讨了未来如何应对逆全球化和实现全球食物发展可持续目标, 提出了鼓励开放公平的贸易、支持农村发展解决冲突和被迫移民、增加技术创新研究、打破知识和信息壁垒以及加强全球治理等具体政策建议。
一、引言
    2017年, 美国从多项重要国际协议中退出、英国退欧以及许多国家反移民言论的抬头, 全球一体化进程开始出现倒退。美国先宣布退出《跨太平洋伙伴关系协定》 (TPP) , 后又宣布退出应对气候变化的《巴黎协定》。在欧洲, 英国开始了退出欧盟的谈判。在2017年布宜诺斯艾利斯召开的世界贸易组织 (WTO) 第十一届部长级会议上, 各成员国未能达成联合协定。这些事件偏离了几十年长期坚持的全球一体化方向。在逆全球化思潮的冲击下, 全球格局呈现出复杂多变的态势, 国际贸易、对外投资以及人口与知识的流动均受到阻碍, 使得各种不确定性因素日趋增加。全球一体化加速推进了消除贫困和营养不良的进程, 然而, 2014年以来, 全球营养不良人数在经历了近十年的稳步下降之后再次上升, 从2015年的7.84亿人增加到2017年的8.21亿人 (FAO, 2018) 。不断升温的逆全球化思潮对食物安全和营养意味着什么?应该如何应对逆全球化的不良影响和确保粮食安全?本文回顾了近些年逆全球思潮和全球粮食安全状况, 分析逆全球化思潮对粮食安全影响的路径, 总结目前全球和国家层面为确保粮食安全所采取的政策措施, 并在此基础上进一步探讨未来如何应对逆全球化带来的挑战。
二、逆全球化思潮
    2008年国际金融危机爆发后, 发展失衡、经济治理滞后, 全球经济陷入持续的结构性低迷, 部分地区经济不平等现象加剧, 资源分配不公, 社会上的被遗弃感和不安全感增强, 逆全球化思潮抬头。在2017年阿根廷布宜诺斯艾利斯举行的第十一届世贸组织部长级会议上, 未能在农业、渔业补贴、公共粮食储备和特殊保障机制等一些关键议题上取得突破, 没有达成一致意见, 农业补贴和公共粮食库存问题不能有效解决。英国继续其“脱欧”进程, 推出《废除条例草案》 (Great Repeal Bill) , 计划于2019年退出欧盟。美国贸易保护主义不断升级, 首先退出《跨太平洋伙伴关系协定》, 随后又宣布退出《巴黎协定》, 2018年5月8日又宣布退出了伊核协议, 恢复对伊朗政府实施经济制裁。美国单方面增加贸易进口关税和阻碍世界贸易组织 (WTO) 争端解决机制。在新兴市场和发展中地区, 西亚北非地缘冲突持续、南美部分国家政局不稳, 国家发展和区域合作频添变数。
    逆全球化思潮表现在贸易保护主义、威胁投资、边境收紧、知识信息流动限制、农业政策改革停滞和全球治理弱化等多个方面。其中, 在贸易方面, 尽管贸易增长较快, 但贸易限制措施和覆盖范围都显著增加, 增加了贸易的风险和不确定性。世界贸易组织 (WTO) 发布的《2018年世界贸易统计回顾》报告显示, 2017年, 由于世界经济增长加快, 国际贸易增长强劲, 全球货物贸易量增长4.7%, 为2011年以来全球贸易增长最快, 显著高于2016年的1.8%和2011年以来的3%的增长率;货物贸易额增长明显, 增加11%, 达到17.73万亿美元, 服务贸易额增长8%, 到达5.28万亿美元。但根据世界贸易组织 (WTO) 在2018年11月最新发布的报告显示 (WTO, 2018) , 2018年5—10月期间, 二十国集团采取了40项新的贸易限制措施, 包括增加关税、贸易禁止和出口税, 相当于每个月8项措施, 明显多于之前的数量 (见图1) , 2018年11月进口限制措施涵盖的金额高达4810亿美元, 是2018年7月的6倍, 也是自2012年以来范围最广的一次。在对外投资方面, 与经济增长和贸易增长趋势相反, 对外投资流量显著下降。联合国贸易和发展会议发布的《世界投资报告2018》数据显示 (UNCTAD, 2018) , 2017年全球对外投资 (FDI) 流入额继续下降, 比2016年下降23%, 下降至1.43万亿美元, 部分原因是由于跨国并购, 但尽管如此, 仍然比2016年下降明显, 绿地投资额下降14%。其中, 发展中国家的FDI投资保持稳定, 约6710亿美元, 发达国家的FDI流入投资大幅下降, 下降约37%, 仅为7120亿美元, 流入到转型经济体的FDI也下降27%, 为470亿美元, 是2005年以来的第二低水平 (见图2) 。FDI下降的主要原因是投资回报率下降。但地区政治的不稳定和政策不确定也是影响FDI投资的重要因素。2017年, 许多国家对国外投资采取了更加严格的态度。一些新的投资限制或规则主要表现在更加关注国家安全、外资的土地和自然资源所有权。有些国家采取了严格的投资审批程序。在移民方面, 2007—2016年间, 难民和国内流离失所者人数增加了一倍, 达到6400万人 (IMO, 2018) 。英国和美国都将边境收紧和严格的移民限制措施摆上日程。欧洲也因大量难民涌入而不堪重负, 逐渐采取收紧的移民政策。
三、全球粮食安全状况
    全球饥饿人口数量正在发生逆转, 全球饥饿人数呈增长趋势, 回到了十年前的水平。根据FAO已有的数据, 营养不良人数从2005年的9.45亿人下降到2014年 (最低) 的7.837亿人, 但在2015—2017年之间呈增加趋势, 从2015年的7.844亿人增加到2016年的8.042亿人, 2017年继续增加到8.208亿人, 营养不良率为10.9%, 大约9个人中有1个人营养不良 (FAO等, 2018) (见图3) 。南美和非洲大部分地区的营养不良情况还在继续恶化, 亚洲营养不良人口的下降速度最近也在明显放缓。尽管全球在减少儿童发育迟缓方面取得了进步, 但在2017年, 仍有接近1.51亿的5岁以下儿童发育迟缓, 比例超过22%, 超过5000万的儿童消瘦, 另有超过3800万的儿童超重。与此同时, 超重和肥胖症成为全球各地日益严峻的问题。全球超过6.72亿成人肥胖, 相当于8个成年人中有一个人肥胖 (FAO, 2018) 。在许多国家, 营养不良、超重和肥胖并存, 主要原因是粮食不安全。食物安全威胁将持续存在, 尤其是冲突导致部分地区饥饿问题进一步恶化, 而干旱又令饥饿问题雪上加霜。特别值得注意的是, 2017年遭遇了饥荒和干旱的非洲各国, 在食物安全方面仍将面临严峻挑战。气候变化将继续构成直接和长期威胁。尼日利亚、索马里、南苏丹和也门四国约3800万人受到饥荒和严重粮食危机的威胁。埃塞俄比亚和肯尼亚遭遇了严重干旱;加勒比海地区遭受飓风重创;南亚粮食安全受到了洪涝灾害的严重威胁。如果继续当前的趋势, 2025年将有1.3亿儿童发育迟缓, 比世界卫生大会的目标高3000万人。如果要实现2030年显著减少发育迟缓和饥饿的目标, 许多国家仍需要加速进程。
四、逆全球化思潮对全球粮食安全的影响
    全球重大事件表明, 几十年来的全球一体化趋势已经发生了偏离。逆全球化可能会进一步制造政治和经济上的不确定性, 继续影响贸易、投资和移民。尤其是美国退出一些国际协议和机构的威胁, 可能会加剧全球的不确定性。封闭主义和保护主义抬头, 增加了全球食物安全和营养的不确定性, 加大了延缓实现可持续发展、改善食物安全和营养目标的风险。这里从贸易保护主义、国际投资受阻、收紧边境、知识和信息流动限制、农业政策改革停滞和全球治理弱化等多方面分析逆全球化对全球食物安全和营养健康的影响。
(一) 贸易保护主义不利于粮食自由流动
    由于农业用地和资源分配不均, 贸易在养活日益增长的世界人口方面发挥着十分关键的作用。始于19世纪的广泛开放贸易成功地降低了全球粮食平均成本, 价格也相对稳定和低廉, 并增加了获得多样化食物的机会, 同时具有增加居民收入的潜在作用。贸易也使食物生产从环境风险高的地区转向环境风险低的地区。有经验表明, 贸易壁垒不仅提高了土地资源稀缺国家的粮食价格, 而且也压低了土地资源丰富国家的粮食价格, 降低两者的实际收入。正如《北美自由贸易协定》 (NAFTA) 面临的威胁所表明的那样, 近期有所抬头的逆全球化思潮, 尤其是贸易保护主义的潜在复苏, 可能会阻碍可持续发展目标、经济增长以及改善食物安全和营养的进程。
(二) 国际投资下降不利于改善当地居民食物安全
    政府和农民需要进行大量投资以满足人们对增加食物供应量和增强食物品种多样化的需求。增加国际私人投资也有助于改善食物系统。国际私人投资可以创造就业机会、发展农村基础设施、加强小农与全球市场之间的对接、引入有助于提高生产力的专业知识和技术并改善农民的融资渠道。一份有关亚非地区主要私人农企投资的最新研究表明, 这些投资提高了当地人们对更多食物和更有营养食品的购买力。目前, 国际投资限制措施增加, 投资下降明显, 不利于改善居民的食物和营养安全。
(三) 边境收紧威胁难民粮食安全
    一系列冲突引发了大规模难民潮, 移民接收国的反移民政策和言论也不断升温。然而, 出于政治动机的限制移民的主张并没有经济、就业、犯罪率或财政成本与移民相关的证据支持。但有证据显示, 自愿移民改善了移民和留守家庭的食物安全, 同时也提高了移民接收国的经济和财政效益。非自愿移民和难民营甚至也可以增加当地收入和创业活动, 进而促进当地经济发展。移民限制政策将对最贫困人口造成最严重的打击。目前, 被迫移民和延长的冲突是全球饥饿和营养不良持续的重要原因。目前, 全球1.55亿儿童发育迟缓中, 1.22亿人生活在冲突地区, 被迫移民的人数在2007—2017年间增加了一倍, 达到6400万。冲突、移民和食物不安全形成一个恶性循环。如果边境收紧或关闭、移民受到限制, 将会威胁难民的食物安全和营养健康。
(四) 知识和信息流动限制不利于实现食物和营养安全目标
    数据和知识以及相关技术能够在实现食物和营养安全方面发挥更广泛的作用。随着全球对“开放数据”的支持度不断上升, 任何人可在任何地方以任何目的自由使用、分享和创建数据。从农场到零售商, 可访问的数据成为决策制定的关键。对农民来说, 获得实地知识和信息可以帮助他们提高生产力。例如, 生产者依靠投入品 (土地、水资源、肥料、种子和贷款) 知识以及耕作制度数据来确定种植何种作物。在国家层面, 开放数据支持政府制定基于实证的决策并促使他们提高问责制。然而, 获取知识的不平等程度正日益加剧, 不利于实现食物和营养安全目标。
(五) 农业政策改革停滞影响发展中国家低收入农民的食物和营养安全
    2017年, WTO成员国未能就国内农业支持改革达成一致意见, 这充分说明说服各国取消有害的农业补贴存在巨大难度。农业扶持政策, 尤其是使生产者免受市场价格影响的高关税和高维持性价格往往最终造成全球市场生产过剩, 从而压低全球价格。当价格下降和农村贫困程度恶化时, 发展中国家的低收入农民将成为真正的受害者。发达国家农业补贴对发展中国家造成尤为有害的长期影响, 最终降低了生产积极性, 对食物安全、营养和农村发展造成不良后果。1986年后, 在乌拉圭回合贸易谈判、WTO成立以及《农业协定》的大力推动下, 全球在减少有害农业补贴方面取得了实质性进展。但很多国家的农业补贴水平依然较高, 而且近年来发达国家的农业改革基本停滞不前。对全球最弱势群体来说, 持续改革是帮助他们从国际市场中获益的关键。
(六) 全球治理弱化不利于发挥全球农业和食物系统功能
    目前, 全球粮食安全和营养政策的全球治理变得日益复杂, 例如冲突引起的饥饿、营养不良的三重负担 (能量摄入不足、微量元素缺乏以及超重和肥胖) 、环境风险、市场风险和国际价格波动等。全球治理失败和承诺弱化将对食物系统产生负面影响。例如, 巴黎气候变化协议承诺下降将可能增加农业和食物生产受到气候变化冲击和自然资源退化影响的风险。如果没有很好的全球治理及其与本地治理间的相互有效协调机制, 决策者在应对危机时将面临挑战, 更不用提阻止危机发生。全球治理能够提供和保护国际公共物品, 例如健康和食物安全标准、国际食物援助协调等, 协调解决单个国家不能解决的问题。
五、应对逆全球化和确保粮食安全的政策建议
    未来, 反全球化思潮和不断变化的全球格局可能会继续影响贸易、投资和移民, 造成更多的政治和经济不确定性。食物安全威胁将持续存在, 尤其是冲突导致部分地区饥饿问题进一步恶化, 而干旱又令饥饿问题雪上加霜。我们应尽量减少全球联系带来的风险, 而非放弃全球一体化。在减少反全球化思潮升温风险的同时, 制定政策以争取从全球化中受益成为首要任务。由于许多新兴挑战超越国界, 全球治理在引导全球规范和促成集体承诺方面将发挥日益重要的作用。通过共同的努力将承诺付诸行动, 这将成为以可持续方式实现食物安全和改善营养的关键。应对全球变化可以为全球食物系统转型提供路径, 使食物系统更加营养、健康、可持续和包容。如何实现这一目标?通过商品、投资、人口和知识流动实现国家食物系统的全球一体化是取得进展的关键。根据前面的分析, 提出以下五点具体建议:
(一) 鼓励开放、高效和公平贸易系统
    考虑到贸易在减少饥饿和营养不良、避免环境破坏等方面的作用, 贸易和国内相关政策必需支持和加强公平、透明和包容性的贸易体系, 尤其是农产品贸易。采取合适的方法来权衡和解决由于开放贸易带来的不可预想的结果, 而不是阻碍贸易。各国应该通过减少进口关税和取消出口壁垒来减少贸易扭曲, 目的是为了扩大安全和平等地进入食物和农产品市场, 尤其是营养和可持续的食物来源。鼓励公平竞争, 发展中国家必须加强国内政策和法律, 例如反垄断法, 阻止或治理垄断市场结构和市场行为。贸易政策必需对营养、健康、包容和可持续的贸易战略产生影响, 帮助食物系统转型。同时, 各国应该通过建立社会保障体系来缩小贫富差距, 帮助穷人和脆弱群体在短期内能够获得食物和其他服务, 并在长期能够从事经济活动。
(二) 支持农村发展, 解决冲突和被迫移民
    支持农村发展, 打破各种冲突、食物不安全和移民间的恶性循环, 改善居民生计和难民的粮食安全。鼓励负责任的投资, 优先投资食物安全和营养, 例如采取生产性的、瞄准营养驱动的社会保护措施。为应对难民挑战, 移民输出国应完善季节性移民机制, 减少国内移民障碍并通过创新融资产品降低成本。为了更好应对移民浪潮引发的粮食危机, 可通过扩大移动通信等新技术的应用加强对难民营的监察、服务和管理。增加投资用于加强难民东道国的生计和粮食安全, 这种方式最为经济有效, 有助于难民融入劳动力市场和社会, 帮助他们恢复生活, 同时也可以减轻东道国的财政负担。
(三) 增加研究和创新投资
    农业和农业以外的许多技术都可能会影响未来食物系统, 如基因序列测定、基因编辑、垂直农业、精准农业、大数据、信息通信技术的创新。加强这些技术的研究和应用至关重要。投入更多资金用于支持食物系统的研究和创新, 使食物系统更加营养和健康、有利于环境和应对气候变化, 同时能够让生产者受益, 尤其是小农、妇女和青年受益, 提高食物生产的可持续性, 供应更多的健康食物, 增加就业和收入。鼓励发展中国家增加科研投资。中国的农业科研投资在2000—2013年间增加了两倍, 在促进经济增长和减贫中发挥了重要作用。
(四) 打破知识和信息壁垒
    在全球、地区和国家层面, 数据和证据必须处于更加开放、透明和包容的食物系统的核心。促进合作并发挥知识共享的力量, 打破利益相关者、不同部门和地区之间的隔阂是变革成功的决定性因素。政府和国际机构需要做出开放数据承诺, 更重要的是切实付诸行动。打破壁垒, 促进利益相关者、跨部门间的合作和多边学习, 加速消除贫困和营养不良。全球知识交流平台和多部门合作, 如国际食物政策研究所发起的“2025协定”, 旨在将各国在减贫、饥饿和营养不良方面的研究成果、数据、创新理念和实践加以汇总, 让一些国家的成功经验被其他国家借鉴。协定将依靠各国出台的国家主导策略, 联合各国和各地方利益相关方, 通过在不同领域开展合作来消除饥饿和营养不良。
(五) 加强全球治理
    随着食物和农业系统日益全球化, 食物安全和营养相关治理问题也日趋复杂, 如冲突引发的饥饿、营养不良、环境风险以及全球一体化治理等。对近期粮食危机的响应不足表明, 有必要重新设计全球食物和农业治理体系, 以解决各国无法或不会以最佳方式自行管理的问题。全球治理可为一系列国际公共产品提供支持, 如健康和安全食品标准、国际抗灾粮食援助协调机制和公平与自由贸易协调等。随着全球变化步伐的加快, 治理结构还必须使食物系统具有创新性和适应性。因此需要加强协调并将科学纳入政策的制定和实施。为此, 重新设计全球制度结构, 创建一个为众多农业、粮食和营养组织提供监督的治理平台。该平台可确保在日益复杂的全球形势下为实现可持续发展目标提供必要的协调。由全球科学界专家组成的工作小组能够在农业、食物和营养方面提供基于研究的证据, 为合理的政策制定提供支持, 因此将成为该平台的有益补充。