王克修:德国城乡一体化均衡发展的启示

gecccn

王克修（湖南省委党校教授、图书馆馆长）

  新冠肺炎疫情不可能会长期持续下去，更不可能会改变中国经济转型和新型城镇化的进程，但它可能会对中国经济转型和新型城镇化的发展路径会有所改变，甚至是深刻改变。德国城乡一体化均衡发展对我们有启示。
  首先，运用立法形式和规划手段推动城乡一体化均衡发展。德国为实现“社会公正”的理念, 实行在法律框架下促进区域经济平衡发展。《联邦基本法》规定:国家必须保持联邦地区内人民生活条件一致性的目标要求。在这一基础上, 又制定了《空间秩序法》、《改善区域经济结构共同任务法》、《联邦区域规划纲要》、《结构援助法》、《区域经济政策的基本原则》等一系列法律, 都将区域经济的平衡发展定位为联邦政府和州政府的共同任务, 为区域经济的协调发展打下了坚实的法律基础。德国规划强调城乡一体化均衡发展理念。德国推行的地区发展规划力图使地区城乡平衡发展，使城镇建设同经济、社会未来发展的要求相吻合，其中包括：城镇布局的均衡化——使城镇网更加均匀，包括中心城镇、基层小城镇，吸引人口分散和向边缘地区移动，并且辅以住房、交通、文化设施等相应配合。在这一理念主导下，小城镇星罗棋布而功能齐全，城市交通拥堵问题得以缓解。
  疫情再次需要我们对城市规划的反思——城市的规划和建设中，需要更多的中小尺度的产业社区，并加大产城功能的融合，从而在城乡一体化范围内降低城区间的无效流动。在应对疫情防控以及后续措施时，以便于采取差异化的措施，分片区防控，分片区复工生产，将疫情对经济的影响和冲击降到相对较低的范围。加快推进城乡融合发展，促进生产要素向乡村流动、乡村经济多元化发展和城乡公共设施联动发展。要赋予农民更多的土地财产权和资本属性，最大限度激发农村土地的生产力，维护农民合理的土地权益，同时也为资本下乡，发展现代农业、培育新产业新业态，实现乡村经济多元化发展创造条件。中国“三农”问题之所以长期存在，一个重要原因就是劳动力、土地、资本等生产要素向城市的“单向流动”，其结果是乡村生产要素的相对缺乏和发展能力的持续下降。要实施好乡村振兴战略，就要加快城乡一体化均衡发展，坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，促进各类要素更多向乡村流动，从而在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。
  其次，运用公共财政政策推动城乡一体化均衡发展。公共财政制度为城乡一体化均衡发展提供支持。德国的公共财政渗透着浓厚的均衡理念，其中之一便是以人为本的转移支付原则，即根据各个地方实际社会发展的需要进行转移支付，尤其是在所谓的穷州和富州之间能够直接进行转移支付，不经过中央政府。这种措施有力地推动了区域、城乡及全社会的平衡发展。德国的财政政策有横向、纵向之分。横向财政是指各州, 各地方之间实行的财政转移支付, 即财力强的州拿出部分税收收入捐给财力弱的州。纵向财政是上下级政府间的财政转移支付, 联邦政府对州、州对地方的财政支持。在政府投资方面, 联邦政府60%的投资资金都流向了经济欠发达地区。财政平衡政策不仅使地方政府财政收入能力与其支出责任不对称的矛盾有所缓解, 而且成为促进城乡一体化均衡发展最有力、最直接、最见效的手段。
  疫情之后对中国城市群发展带来的思考是，一流的城市群是中国的发展未来。当然，未来，城市群建设最大的挑战，更多地来自区域间的协调、城乡间的协同，以及产业链的融合，人口的高强度流动所配置的高质量公共服务的供给。要提供更高质量的公共服务供给，就要运用公共财政政策推动城乡一体化均衡发展。以往，政府基建投资比重较大，但公共设施投资和公共消费比重较低。比如全国医院数量，从1978年的9293个增长到2018年的33009个，扩大3.55倍，但同期GDP增长240倍。二者增幅落差明显，这说明我国公共卫生投资明显不足。2018年，中国公共卫生领域的财政支出1.6万亿元，仅占GDP的1.7％。经验表明，财政投资铁路、公路的基础设施，其只有30％左右转化为当年的GDP；但投资教育、卫生、文化等公共服务及设施，大致60％到70％可以转化为当年的GDP。强化公共卫生环境排查整治，加强乡村公共卫生体系建设，这是应对疫情、建设健康乡村、补齐乡村发展短板的关键。特别建议运用公共财政政策加强农村基层医疗卫生服务体系建设。加强乡镇卫生防控措施和服务能力建设，健全乡村医生队伍，充分发挥农村基层医疗卫生机构和村医的作用。落实好今年中央一号文件规定的“城市中小学教师、医生晋升高级职称前，原则上要有一年以上农村基层工作服务经历”等政策，进一步强化城乡公共卫生服务资源均衡配置，充分发挥城市医疗资源的帮扶带动作用。
  最后，运用社会保障制度推动城乡一体化均衡发展。德国一直被世界认为是经济及就业政策的典范，德国的劳动力市场政策己经成为了欧洲大陆优秀模式的代表。它不仅为民众提供就业保护，还有相对可观的失业保险金。且在整个就业环节都有政府直接干预。作为“福利国家”，其一直保持了经济及就业的高速増长，可说是成功的社会发展模式。德国宪法对民众的工作、教育、住房及迁徙等权利都有着充分的保障，而没有城镇及乡村差别，农民与城市居民所享有的权利是一样的，只是工作性质不同而已。德国的社会保障制度覆盖面很广, 是一个相当完善且庞大的, 包括生、老、病、残、死、伤、失业、就学、住房等方面的体系网。德国在社会上没有明显的农工、城乡差别。农工差别只是从事工作性质的差别。只要农民进城工作, 按章纳税, 进入社会保障, 就成为城市居民。教育方面：德国实行广泛的免费义务教育，经费全部由政府承担。政府对接受教育者实行巨额资金补貼。不仅中小学生、大学生，接受各种职业培训的学生也可得到各种形式的补助。就是无论出身，无论来自哪里，每一个人都有机会学习知识并展现自己的才华。住房方面：德国居民的居住水平己超过很多其他发达国家，这主要就得益于和德国政府长期推行的住房补贴政策。为了更好地解决农民移民问题，德国还建造了大量福利性质的住房，并由市政当局管理。这种福利住房带有公共建筑的色彩。房屋结构比较简单，租金比较低廉，为流入城市的农村移民提供了方便，颇受欢迎。稳健和“重租轻购的两端控制”是德国房地产市场的典型特征，如果考虑实际物价水平，德国的房价几十年来不増反降。在供给端，政府补贴开发房地产，同时严禁出售，并对租金有严格的控制；在需求端，政府通过各种方式提供租房补贴。补贴对象严格地限制于应该依法有资格接受补贴的人。
  疫情之后中国要进一步改革当前的户籍制度、社会保障制度，消除“身份” 歧视的制度鸿沟和福利鸿沟，通过户籍的流动和社保的流动，释放更多地政策红利，促进城乡一体化均衡发展。