仝志辉：发展乡村产业的目标、重点和关键

gecccn

仝志辉 （中国人民大学教授）

  今年的农业农村发展，在年初就布置了脱贫攻坚与补齐全面小康短板两项重点任务，而突如其来的新冠疫情，又使得三农任务更加复杂繁重。
  2月27日，积极应对新冠肺炎疫情决战脱贫攻坚电视电话会议在京召开。中共中央政治局委员、国务院扶贫开发领导小组组长胡春华出席会议并讲话。他强调，要努力克服疫情影响，要坚持五级书记一起抓，确保脱贫攻坚力度只增不减。确保脱贫攻坚力度只增不减，确保实现决战脱贫攻坚目标任务。而对长远的三农工作，更应该谋划的是乡村产业发展，以推动脱贫攻坚和乡村振兴有机衔接，使乡村振兴战略获得持久和全面的推动。近日，农业部也制定并发布《2020年乡村产业工作要点》，要求紧扣乡村产业振兴目标，聚焦重点产业、聚集资源要素，强化创新引领，突出集群成链，培育发展新动能，推进政策、项目和措施落地，大力发展富民乡村产业，奠定全面小康和乡村振兴基础。在党中央国务院直接领导下，各省正在坚持疫情防控不松劲，同时抓紧做好春耕备耕，努力夺取疫情防控和农业农村经济发展“双胜利”。
  发展乡村产业是减少疫情影响、衔接脱贫攻坚和乡村振兴的有力抓手。2020年一号文件提出“发展富民乡村产业”，充分体现了乡村振兴战略20字总要求中的“产业兴旺”要求，也是对去年《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》有关部署的进一步深化。脱贫攻坚要聚焦产业扶贫，而产业振兴乡村产业发展是中央领导所说的“解决农村一切问题的前提”，脱贫攻坚如此，乡村振兴战略也如此。而“富民”两字，不仅是2020年脱贫攻坚收官之年应该聚焦的，也是乡村振兴战略的根本目的所在。谋划县域乡村产业发展必须要着眼于“富民”，而不能仅满足于产业发展。
  发展“富民乡村产业”是乡村产业振兴的重点
  提出发展富民乡村产业，就是要对单纯依靠发展城镇化、仅靠增强农民非农收入就可以解决农村问题的思想偏向进行纠正。
  2020年一号文件的第三部分是“保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收”，点出国家在乡村产业发展上的两个基本着眼点。一是保障国家重要农产品的供给，二是推动作为小康社会建设短板的农民收入增长。国家对于农业和农民的最基本关切体现在这里。第一个目标在不同省份的落实会不一样，不一定会提出分县的指标。但是，第二个要求对于所有县来说，则都应该考虑。全面建成小康社会，农民钱包鼓不鼓、城乡收入差距有无尽量缩小是重要指标。
  要增加农民收入，最有希望的部分是推进乡村产业振兴。今年一号文件的这部分内容包括五个方面，分别有关粮食生产、生猪生产、现代农业设施建设、富民乡村产业、农民工就业。粮食和生猪是今年要重点抓好的战略性农产品，现代农业设施建设是发展乡村产业的保障措施，农民工就业是在乡村产业之外确保农民增收的重要一翼。五个方面内容中，“发展富民乡村产业”最为根本。
  去年国务院12号文件给“乡村产业”下了一个定义。乡村产业是根植于县域，以农业农村资源为依托，以农民为主体，以一二三产业融合发展为路径，地域特色鲜明、创新创业活跃、业态类型丰富、利益联结紧密，服务城乡、繁荣农村、致富农民的产业。这一定义说明“乡村产业”不仅仅是农业产业，而是扎根乡村的多种产业。今年一号文件的“富民乡村产业”的“富民”更从本质上点出了发展乡村产业的根本着眼点。
  发展“乡村产业”的主要目标：不是做大产业，而在富裕农民
  发展乡村产业当然要发展产业，但是发展产业并不意味着要把产业发展的目标单纯放在做大做强产业上。发展产业要以富民为目的，要以是否富民作为衡量产业是否发展的目标和标志。
  乡村产业为了富民，围绕富民目标发展乡村产业，这是农村产业政策同以往农业产业化发展政策的根本不同。农业产业化，确实提高了农业产出、改善了农业技术，但是，从相关政策中获益最多的始终是少数大户和涉农企业。农业产业化过去一味强调扩大土地经营规模，势必抬高小农户进入农业的门槛，一定程度上会排斥普通农户、小农户。要改变这一状况，一个是强调多功能和多形态的农业，使得农村多业并举，扩大多数农户都能有劳动力在农村就业，另一个就是要改变农业全产业链中生产服务环节、流通环节的产业组织方式，让其利润更多留在本地。
  乡村产业发展如果没有很好的体制机制，也会重演过去农业产业化只富裕少数人的问题。乡村产业要做到富民，就是要富裕本地绝大多数农民，要让绝大多数农民从农村产业发展中获益。这不仅要求我们在产业选择上要发展劳动密集型农村产业，更好地把农村劳动力资源利用起来，同时也要求，我们要通过集体经济组织把农村最普遍的资源整合利用起来，如土地资源、生态资源、历史文化资源，这些资源仍归集体所有。在利益分配上可以更多基于集体经济和集体组织的中介惠及多数农民。今年全国要全面推开集体产权制度改革，并继续扶持2万个村开展壮大集体经济试点示范，这都会有利于促进乡村产业发展真正落实富民目标。
打造全产业链的根本目的，是让农民更多分享产业链利润
  正是基于富民目标，今年一号文件提出的乡村产业发展的总体要求是“支持各地立足资源优势打造各具特色的农业全产业链，建立健全农民分享产业链增值收益机制，形成有竞争力的产业集群，推动农村一二三产业融合发展”。这其中的关键就是“建立健全农民分享产业链增值收益机制”， “富民”目标落实，关键在此。也唯有如此，乡村产业发展才能形成内生动力。这一总体要求切中当前农业产业发展存在问题的要害。
  农村产业发展如果只发展单一的种植业、养殖业，那就只是给外部市场主体提供原材料，或初级产品，大量利润被后续的加工环节、流通环节所占有，这样的种植业、养殖业做的越多，农民的相对损失越多。这样的农业发展下去只能让从业的农民越来越少，也是推动土地规模经营的一个客观前提。但即使这样，如果仅仅是扩大了初级农产品的土地经营规模，如果利润分取一直让后续加工和流通环节占大头，最终农业生产环节也会被外来资本占据。乡村产业不能由乡村人来获利，乡村产业也必然不能和农民福利和当地农村发展相得益彰。这样的乡村产业不是富民乡村产业，也不是可持续发展的乡村产业。
  所以，多年前，我写过《农村改革的关键不是土地流转，而是农民合作》，阐明农村产业的组织形式关乎产业发展目的，而不是仅仅通过土地流转和规模经营来发展农村产业，就能达到农村产业发展目标。农村产业需要通过合作制的制度设计，并且融入农村全方位发展。政府通过各种财政扶持措施支持农业拉长产业链、壮大价值链，其根本的目的是在于让农业扩展为农村产业，让农村产业利润有更多的机会产生在当地、留给当地农民。
  发展富民乡村产业，关键在县域统筹
  在县域内发展富民乡村产业，必须解决一系列问题。
  首先，是乡村产业推进的工作机制。发展乡村产业，要能统筹城镇和乡村两个空间的产业发展，要能实现城乡基础设施互联互通，使得城乡融合在乡村产业发展之初就要发挥作用，要在县域统一搭建技术研发、人才培训和产品营销的平台，推动工农业生产要素、人才、技术在城乡间的流动共享。通过前瞻性规划和体制革新逐步推动县域内的资源统筹和发展协同。
  这就要求不再用层层下达指标的方式推动乡村产业发展，也不再简单用招商引资方式推动工商资本下乡，而是要根据县域在区域发展格局中的定位，根据资源优势，先拟定优势和特色产业发展目标，逐步用内外互促、城乡互动、加强服务等引导和促成特色产业集群的形成。只有建立城乡统筹发展乡村产业的体制机制，才能为农民分享产业链增值收益打下坚实基础。对此，县一级有明确的工作机制了吗？没有的话，要对照一号文件精神，想想该怎样建立。在中央层面，农业农村部、发改委、财政部、自然资源部等经常要就统筹城乡发展联合发文，在县一级，怎样的统筹机制更为有效。
  其次，在空间布局上，不宜再推行乡乡给产业发展指标、村村下产业发展任务。要能强化县域统筹，区分不同乡镇实际，建立产业集群，要推动农产品加工流通企业中心下沉，向有条件的镇（乡）和物流节点集中，逐步引导出县域内若干个特色产业小镇的形成，形成镇域产业的聚集。通过将乡镇建成乡村经济中心来带动村庄产业的发展。镇域特色是形成县域特色的基础。饭要一口一口吃，特色要一步一个脚印打造。有了切合实际的长远目标，就坚持不懈去做。县一级在干部体制、考核机制上做好相应准备了吗？
  第三，在产业组织形式上，不宜再仅仅强调培育新型经营主体，片面追求组织规模和产值。客观而言，从去年国务院12号文件到今年一号文件，在乡村产业发展上仍然未能完全摆脱求大求强的思路，农业产业化龙头企业、现代农业产业园、农业产业融合发展示范园是文件力求要推动的更着重发展的经营主体，甚至提出要“加快建设国家、省、市、县现代农业产业园”。这样各级都要建现代农业产业园的做法，无疑是想发挥示范带动效应，但是倾全县力量建起的产业园，它的成本-收益如何，既然要示范，就要看真正能带动多少农民和生产主体。作为市场化的现代农业产业园，它同产业园之外的主体是市场竞争关系，除了可以有技术扩散效应之外（而且，这种效应也是要通过市场扩散的），对其他主体的增收效应非常有限。从富民目标来讲，可能投入很高产出很低。
  因此，发展这样的主体要考虑地方特色产业发展和富民两个目标的平衡。县域要把更多精力放在发展乡村两级集体经济组织的乡村产业发展能力上，只有如此，才能使得国家公益性的乡村产业财政扶持和金融服务产生更大的政策效应，奠定全县富裕农民的坚实基础。即使是零星的现代农业产业园，也要嵌入集体经济组织这样的主体。而对于暂时没有技术条件甚至市场前景发展现代农业产业园规模的县域来说，扎扎实实地发展农村电子商务、农业技术推广、流通体系服务等，扎扎实实地进行农民带头人培训，扎扎实实地进行农村集体产权制度改革，发展集体经济组织的经营能力，才是符合富民宗旨的乡村产业发展方式。
  新冠肺炎疫情正在给乡村产业发展带来影响，不仅仅是复工时间，也包括产业发展目标和方向。跨省域的全国范围劳动力流动给城镇化带来动力，但是对于我们的乡村产业发展也在抽走精壮劳动力和各方面人才。疫情过后，怎样在城乡统筹发展、区域间平衡发展、县域自主发展的视角重新思考乡村产业的空间布局和产业链、价值链的分布，是乡村产业振兴要首先回答的问题。我们是否要更加追求乡村产业的劳动密集、农产品的地产地销、县域产业与县域生活的相融，从这个意义上说，乡村产业不仅是为了富民，可能还是在为县域视角的生态文明和城乡融合发展探索新的道路。