刘振伟:完善三大体系助推乡村产业振兴

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刘振伟（全国人大常委会委员 全国人大农业与农村委员会副主任委员）

　　现代农业产业体系要实现三大目标
　　《瞭望》：如何理解现代农业产业体系？
　　刘振伟：我国农业正处于传统农业向现代农业转型过程之中，发展程度呈橄榄型分布：部分地区、部分行业呈现现代农业雏形，在全国比重较小；大部分地区现代农业元素与传统农业元素并存，前者替代后者的速度随着科技进步在加快；部分地区仍处于以传统农业为主导的阶段，主要分布在贫困、边远和交通不便地区。
　　构建现代农业产业体系，就是运用现代科学技术和现代管理手段改造传统农业，合理配置农业资源和生产要素，优化农业农村生产力布局，培育优势产业、主导产业、特色产业和价值链长的产业，以核心企业为主导，形成上下游关联、优势互补、风险共担、利益共享的产业系统或产业集群。
　　《瞭望》：构建现代农业产业体系要达到什么目标？
　　刘振伟：构建现代农业产业体系重点要实现三个方面目标：
　　一是保障主要农产品有效供给和国家粮食安全。
　　到2022年，按照全国14亿多人口、人均消费主要农产品维持“十三五”时期的平均水平计算，我国粮食综合生产能力要达到6.5亿吨以上，棉花600万吨以上，食用植物油7000万吨以上，食糖1500万吨以上，肉类9000万吨以上，水产品7000万吨以上，奶制品4000万吨以上，水果2.8亿吨以上，禽蛋3100万吨以上。
　　实现上述目标绝非轻而易举。2007年以来，我国农产品供给缺口逐渐扩大。目前，除水产品、蔬菜为净出口、水果进出口基本平衡年际间小幅波动外，其他均为净进口。
　　保障主要农产品有效供给，核心是保障国家粮食安全，通过立法，对粮食生产、质量安全、流通加工、宏观调控、支持保护、价格形成及消费、节约、储备等作出规范：
　　第一，明确国家粮食安全保障战略。将“谷物基本自给，口粮绝对安全”的方针转化为法律规范，明确“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，始终掌握粮食安全主动权。1996年，中国政府发表《中国的粮食问题》白皮书，确定了粮食（含大豆）自给率要达到95%的警戒线。实践证明，这个粮食自给率符合我国实际，发挥了重要的导向作用。要继续坚持既定的国家粮食安全战略和政策取向，同时利用国际优质农产品进口调剂国内余缺，缓解资源压力。
　　第二，规范粮食生产支持政策。完善产粮大县奖励、粮食风险补偿基金等扶持政策，加大中央财政对粮食主产区均衡性转移支付力度，建立产销省区间的利益调节机制。对主产区发展粮食产业化和粮食加工给予政策扶持，支持发展“粮头食尾”“农头工尾”精深加工。加大对种粮大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业生产经营主体的定向补贴力度。加大对农业基础设施建设、农业科研教育、农业技术推广、农业生态环境保护等方面的补贴，扩大“绿箱”政策的实施范围和力度。
　　第三，藏粮于地、藏粮于技、藏粮于库有机协调。严控基本农田红线，确保15.46亿亩永久基本农田。实施耕地质量保护提升行动，确保10亿亩高标准农田不减少。创新粮食优良品种培育和生产技术，推进粮食高产、优质、高效、生态、安全，藏粮于技。深化粮食储备制度改革，建立国家粮食安全储备、企业经营性周转储备、农户自储等多元化多层次的粮食储备体系。优化国家粮食储备结构，明确产区储备与销区储备的功能定位，减轻产区粮食储备负担。藏粮于地、藏粮于技、藏粮于库有机协调，释放粮食库存压力，有效防止生产大起大落和周期性生产波动。
　　第四，建立粮食安全保障责任制。区分中央政府和地方政府的责任，不把粮食安全的保障责任全压给中央政府；区分产区和销区的责任，不把粮食的供给责任全压给产区，销区不能无限度依赖产区，也要千方百计增加粮食产出能力。
　　第五，完善粮食安全保障宏观调控制度。制定统一的粮食产、供、销、储、进出口调控政策；完善粮食收购、加工许可、流通监管、市场预警、信息发布和应急保障管理制度；完善粮食价格形成机制；完善粮食国内生产与国际贸易有机协调机制，防止逆向操作。
　　二是建立稳定的农民收入增长机制。
　　21世纪以来，由于劳动力、土地、投入品成本快速上涨，受生产成本“地板”和农产品价格“天花板”双向挤压，主要农产品国内外市场价格倒挂，农民家庭经营收入增长乏力，要想方设法解决这个问题。
　　三是提升农产品质量安全水平。
　　我国农产品供给种类多，优质绿色产品少，环境污染、面源污染、工业转移污染给农产品质量安全带来严峻挑战。构建现代农业产业体系，要把农产品质量安全目标摆到重要位置，在生产过程、产品准出和市场准入环节加强管理。
　　《瞭望》：怎样才能建立稳定的农民收入增长机制？
　　刘振伟：现代农业产业体系的本质特征，就是围绕建立稳定的农民收入增长机制大做文章。具体而言，就是在农业生产集约化、高产优质化和发展可持续的基础上，把涉农二三产业尽可能留在农村，把就业岗位尽可能留给农民，把增值收益尽可能分给农民。
　　据实地调查，当前我国乡村产业共建共享的利益联结机制不健全，与农民利益联系较为紧密的农民专业合作社大多从事农产品生产或初级加工，农业产业化龙头企业入股农民专业合作社为数不多。一些工商资本把与农民建立利益联结机制变为建立自己的原料生产基地，与农民“切分蛋糕”而不是“做大蛋糕”，延长了产业链却切断了价值链，农民得不到或很少享受到增值收益。
　　稳定增加农民收入，要抓住一二三产业深度融合发展这个重点，提升乡村产业发展层次和质量。
　　一是推动乡村产业交叉融合延伸产业链。在发展特色种养业的基础上，面向市场培育具有地域特色的手工制造、休闲观光、旅游康养等多元化特色产业。发挥乡村农耕文化传承功能，推动乡村旅游提档升级。着眼于城乡融合发展，加快农业物联网、农村互联网建设，推进数字经济向农业农村延伸。
　　二是培育产业融合主体重塑价值链。支持工商资本、农业产业化龙头企业与农民专业合作社、家庭农场、农民深度合作发展优势特色产业，建立利益共享、风险共担的产业共同体。凡在县域布局、有利于提升乡村产业聚集度、利润分配比例达到要求、与农民利益联结紧密的，实行优惠政策并动态调整。
　　到2022年，农产品加工产值与农业总产值比值要达到2.5∶1，其中大部分增值收益留给农村和农民。支持农民专业合作社、家庭农场优先承担政府涉农项目。培育各类农业新型经营主体要突出农民主体地位，建立谁联农带农惠农能力强享受的扶持政策就多的政策导向，使乡村产业真正成为农民受益致富的产业。
　　三是完善农产品流通体系打造供应链。将健全乡村流通网络和市场建设作为农产品流通体系建设的主攻方向。加大产地冷链物流基础设施建设，推动产地生产与销地销售高效衔接。补齐农村电商基础设施短板，打通农产品网络销售渠道，通过发展直供直销、农超对接、线上销售等多种流通模式，减少农产品流通环节。
　　现代农业生产体系重在“五化”
　　《瞭望》：现代农业生产体系包括什么内容？
　　刘振伟：现代农业生产体系即农业生产服务体系，包括农业的科技化、水利化、机械化、信息化和标准化。
　　科技化：改革开放后，我国农业科技不断进步，渐进性创新成效明显，与国际先进水平相比，有的领域“领跑”，部分领域“并跑”，多数领域“跟跑”。
　　但是，我国农业科技与国际先进水平总体上相差10年以上，在动物育种、农林先进装备制造技术等领域，与国际先进水平相差更多。
　　解决农业农村发展问题最终要靠科技，科技进步需要法制保障。完善农业科技法律制度，有几个问题应重视：
　　第一，实施农业科技攻关重大专项工程。以现代种业、现代食品、农机装备等为重点，用项目作纽带，整合分散重叠、弱小封闭的科研资源，聚集优秀科技人才合力攻关。
　　第二，加快农业科技成果转化。鼓励高校、科研院所建立面向经济建设主战场的技术转移机构，通过研发合作、技术转让、技术许可等多种方式，实现科技成果转化，实现科技成果的市场价值。
　　水利化：特殊的地理、气候条件，使我国成为世界上水旱灾害频发、重发、连发的国家，给农业生产和人民财产带来巨大损失。新中国成立以来，农田水利建设翻开了新篇章。水利事业为国家粮食安全作出了重要贡献，但我国农田水利建设历史欠账多，投资需求大，发展不平衡、不充分问题突出：一是农田水利供给总量不足。受水资源及生态环境约束，我国发展大规模灌溉面积的难度大，空间有限。现有农田水利工程老化失修严重，与现代农业对农田灌溉提出的供水适时适量、用水结构多元化等需求不相适应。二是农田水利供给质量不高。农田水利建设标准不高，改造步子缓慢，节水农业发展滞后，高效节水灌溉面积占有效灌溉面积比重偏低，仅约30%。农田水利科技支撑服务能力难以满足农田水利化、灌溉高效化、工程建设管理专业化社会化的需求。三是农田水利供给机制不活。农田水利事权不清晰，政府、农民、市场在投资管理运营方面权责不清，政府投资缺口大，群众投劳投工进不来，社会资本“不愿进”，小型农田水利工程产权改革和水价改革进展缓慢，重建轻管。水利是农业的命脉，要通过制定农田水利法，规范农田水利建设管理。
　　机械化：当前，精准播种、保护性耕作、高效植保等增产增效型、资源节约型、环境友好型农机化新技术在我国较快发展。但我国农业机械化发展也存在突出问题：农机装备制造处于世界中低端水平，高端机械严重依赖进口；农业机械结构不合理，小型机械多，操作机械少，农机配套率不高；农机、农艺、品种融合配套不够，创新元素少等。实施乡村振兴战略，要把农业机械化摆在重要位置，适时修改农业机械化法。
　　信息化：我国农业信息化发展速度喜人。在农业技术与信息技术融合方面，物联网、大数据、空间信息、移动互联网等信息技术在精准农业、数据化管理等方面得到局部应用，一批农业节本增效物联网示范工程项目进入应用阶段等。农业农村电子商务平台发展迅速。但是，与发达国家相比，我国农业信息化落后于欧美国家，农业信息化与转变农业增长方式、乡村振兴的要求比，总体水平不高。我国农业信息化，要从农村经济发展不平衡、东中西差异大、经营主体多、行业多、门类多、农业技术与信息技术融合度低等特点出发，立足国情，突出重点，循序渐进，有所为有所不为。条件成熟时，可考虑制定农业信息化法。
　　标准化：农业标准化是现代农业和食品安全的基石，是提升农产品质量安全水平，提升农业技术集成应用水平，提升农业比较效益和农产品国际竞争力，增加农民收入的基础性工程。农业标准制定修订，要在三方面完善：第一，通用标准与产品标准分开制定。制定同类农产品安全标准，可采用一个通用标准或在技术法规中统一制定（如农药、兽药残留限量标准），增强标准内容的系统性、覆盖的全面性和可操作性。对特定农产品，通过制定产品标准与通用标准对接。第二，将质量标准与安全标准分开制定。第三，在制定与国际标准不协调一致的农产品安全标准时，要以科学的风险评估为依据。如对农药、兽药残留限量标准的制定，必须由风险评估机构进行科学试验和危险分析，进行毒理学试验，对每日最大摄入量进行暴露评估，绝不能简单采取“拿来主义”，在别人的标准基础上修补了事。
　　五大基石构建现代农业经营体系
　　《瞭望》：如何发展现代农业经营体系？
　　刘振伟：坚持家庭承包经营在农业中的基础性地位，顺应从“两权分离”到“三权分置”的经营方式变革，构建家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营及其他社会化经营等共同发展的现代农业经营体系。
　　鼓励各类有条件的经营主体领办农民专业合作社，提高农民的组织化程度，发展多种形式的适度规模经营。鼓励各类工商企业参与农业项目，加强资质审核，建立风险保障金制度。
　　家庭承包、土地流转、多元主体、规模经营、科技创新，是中国特色现代农业经营体系的五大基石。2018年修改的农村土地承包法，厘清了涉及农村基本经营制度的重大问题，是构建现代农业经营体系的基础。
　　《瞭望》：你在乡村产业振兴立法方面有什么设想？
　　刘振伟：依法治农就是依法保障乡村振兴重大战略实施。乡村振兴法律制度涉及农村经济、政治、文化、社会、生态建设的方方面面，是一系列法律法规制度的集成，不是一部法律所能涵盖的。我国现有涉农法律26部（2019年)，含有涉农条款的法律79部，涉农行政法规76部，涉农地方性法规1300多部，还有大量的部门规章和地方政府规章，都是乡村振兴法律制度的组成部分，立、改、废任务十分繁重。
　　十三届全国人大常委会制定的五年立法规划，直接涉及乡村振兴战略实施的项目有11项，还有一些虽未进入规划但已进行立法调研的项目，推进乡村振兴法律制度建设进入了关键阶段。