吕忠梅：以中国话语在生态环境法典中确认环境权

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吕忠梅（第十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员；农工党中央副主席；中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长；中国政法大学民商法学院兼职教授）

习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调：“要强化法治保障。统筹推进生态环境、资源能源等领域相关法律制定修订，以良法保障善治。”编纂生态环境法典作为重大政治任务和立法任务，已列入十四届全国人大常委会立法规划和2024年度立法工作计划。在现代法治国家，法典编纂具有实现法律制度统一、加速国家战略转型、促进社会变革、促进国家治理体系和治理能力现代化的重大政治意义。编纂生态环境法典，是我国生态文明建设进入新的更高阶段，迈向全面建成社会主义现代化强国新征程的标志性立法。通过法典编纂，将党的十八大以来生态文明建设理论、制度、实践成果以法典化方式确认下来，以法典化立法方式对现行的生态环境保护法律制度机制和规则规范进行系统整合、编订纂修、集成升华，把“山水林田湖草沙”纳入统一法典框架，实现“绿水青山就是金山银山”的价值目标，以“生命共同体”理念重塑全球环境价值共识、以“生态文明”丰富可持续发展实现方式，引领全球环境治理体系转型，对于贯彻落实习近平生态文明思想和党中央关于生态文明建设的决策部署，完善中国特色社会主义法律体系特别是生态环境法律制度体系，推进生态环境治理体系和治理能力现代化，在法治轨道上推进美丽中国建设、推进人与自然和谐共生的现代化，具有重大意义。我们要在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，坚持人民立场，坚持改革开放，坚持道路自信，在生态环境法典中确认环境权并作出一般规定、建立相应的保障制度和救济制度，提升中国生态环境治理体系和治理能力现代化水平，提供加强全球生态环境治理的中国方案。

坚持人民立场，认真对待生态环境新期盼带来的利益关系新变化

习近平总书记强调：“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程，保证人民在党的领导下通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务。”坚持以人民为中心，在全面依法治国实践进程中不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，是全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，也是编纂生态环境法典，为建设人与自然和谐共生的现代化提供法治轨道的根本立场。

生态文明建设是一场深刻的革命，涉及国家、集体、个人利益关系的重新调整。编纂生态环境法典，本质上是通过法律制度的体系化安排，促进实现“绿水青山就是金山银山”的利益均衡。但是，“绿水青山既是自然财富、生态财富，又是社会财富、经济财富”，“绿水青山”与“金山银山”代表着自然环境对人类的不同价值与功能、不同利益和福祉，涉及“人—自然—人”的各种利益关系，如果这些价值与功能、利益和福祉没有得到法律的确认并在不同主体间合理配置，则可能带来新的利益冲突。

回顾法律发展史，在环境法产生之前，环境污染导致的人群健康受害和生态环境破坏造成的他人财产损失情况已经出现。受害人按照民法规定向法院提起诉讼，请求民事赔偿，但因致害者与受害者之间没有法律上的利害关系，这些诉讼请求大多直接被法官驳回；即便有少量案件进入诉讼程序，法官按照传统侵权法对案件进行审理，也会由于因果难以确定、损害后果难以认定等无法使受害人得到有效救济。这些案件使人们认识到传统生命健康权不能涵摄环境健康利益。更为重要的是，传统法律上被认定为无主物的自然环境要素，如空气、水流、野生动植物等可以自由使用，在任何人都不能主张与自己无关的权利的法律原则下，对自然环境的破坏无需承担责任，由此导致的“公地悲剧”，法律却无能为力；日益严重的环境污染和生态破坏也使得人们认识到传统财产权制度不能保护公共利益。正是这些新的利益不能得到法律的妥善保护，导致了诸如水俣病、伦敦烟雾等公害病事件和湖泊死亡、海湾赤潮等生态破坏事件，进而爆发了环境保护运动。为此，1968年，联合国通过旨在召开人类环境会议的第2398号决议，号召在全球范围内开展对人享有良好环境权利的法理基础的大讨论。1972年，联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》提出了人类享有“自由、平等和充足的生活条件的基本权利”，并要求各国将环境保护作为法治国家应当承担的基本任务。一些国家开始以宪法或环境基本法的方式将环境权确认为一项基本权利或法定权利，并宣告国家的环境保护责任，从而催生了现代意义上的环境法：一方面，通过确认环境权，平衡其与生存权、发展权的关系，缓和个人利益与公共利益的张力；另一方面，通过保障环境权，规定国家环境治理职责与治理措施，鼓励公民参与，构建多主体参与、多方协同共治的现代环境治理体系。以环境权规范促进国家的可持续发展战略转型，已成为世界上大多数国家的法律选择。

可见，当今世界面临的全球性生态环境问题，表面上看是人类经济社会发展到一定阶段所带来的人与自然关系高度紧张，背后则是支撑人类社会运行的制度出现了“失灵”。从人类发展史上看，人是地球生态系统的组成部分，具有自然属性；同时，人在长期进化过程中获得了不同于其他生物的智慧水平与组织能力，具有显著的社会属性。人类必须征服外部的自然才能生存，而在这一过程中，人又必须控制其自身的自然的本质。环境问题的产生实际上源于人在征服外部自然过程中所导致的人的自然属性与社会属性日益对立的状态。人类进化过程中产生的法律，尤其是西方以“人是万物的尺度”为哲学基础的法律，体现的是人类控制自身的自然的本质。人的自然属性带有的自私自利等本性，只能通过法律的理性力量最大限度地加以刚性遏制，人才能获得征服外部自然的最大力量，创造更加丰富的物质文明。随着人类对物质文明无止境的追求，其环境污染和资源破坏行为最终导致了今天的气候变化、生物多样性丧失等全球性生态危机，人的自然属性与社会属性的对立达到极致。到此时，人们才发现，过去的法律已经成为环境问题的“麻烦制造者”；如果现代法律还不关注人的自然属性并将其纳入规范体系，无异于从制度上加速人类毁灭进程。以法律的方式确认并保障人在良好环境中生活的权利，是将人的自然属性纳入法律制度安排的具体表现。

中华民族自古就有“天人合一”“道法自然”的朴素生态智慧，具有“天地有节”的文化土壤及“取用有度”的法律传统，对于人与自然的关系有着不同于西方国家的认识。但在经济建设过程中，也出现了为追求GDP增长而牺牲生态环境的环境污染和生态破坏问题。一段时间内，高投入、高消耗、高污染的不可持续发展方式成为制约中华民族伟大复兴的“瓶颈”，“生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的突出短板”。日益严重的环境问题不断发出警醒，环境污染和生态破坏一旦形成难以逆转，自然没有给我们留下试错的机会，中华民族不想自我毁灭，就必须以人与自然生命共同体理念为基础，以法律方式消解人的自然属性与社会属性尖锐对立，建立人与自然和谐共生关系。

习近平总书记指出：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”这意味着，中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从盼温饱到盼环保、从求生存到求生态，人民群众对优美生态环境的新期盼已经成为矛盾的重要方面，在良好生态环境中生活的利益需求已经形成。需要我们在生态环境法典编纂过程中，从新时代社会主要矛盾的变化出发，深刻认识良好生态环境是最公平的公共产品、最普惠的民生福祉，是人民群众对美好生活向往的最现实需要，分析人民群众对美好生态环境新向往所带来的利益关系变化状况、利益格局调整需求、利益诉求满足程度，为满足人民群众新期盼采取积极措施，统筹考虑高质量发展与高水平保护的关系，协调好、平衡好个人利益与公共利益的关系。

坚持改革开放，准确把握我国环境权益保护现状与政策取向

习近平总书记强调，“坚持和发展中国特色社会主义，必须不断适应社会生产力发展调整生产关系，不断适应经济基础发展完善上层建筑”，“我们提出进行全面深化改革，就是要适应我国社会基本矛盾运动的变化来推进社会发展。社会基本矛盾总是不断发展的，所以调整生产关系、完善上层建筑需要相应地不断进行下去。我讲过，实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放也永无止境，改革开放只有进行时、没有完成时。这是历史唯物主义态度”。改革开放是当今中国大踏步赶上时代的重要法宝，是决定中国式现代化成败的关键一招，也是环境法典编纂必须坚持的理念与方法。编纂生态环境法典既不是简单的法律汇编，也不是完全的新立新定。需要我们立足中国生态环境法治建设现状，总结提炼改革开放以来特别是党的十八大以来生态文明建设理论、制度、实践成果，同时，继续以改革开放的态度，合理汲取、借鉴世界环境治理的先进经验，适应新形势新要求进行必要的制度创新，增强生态环境法律制度的系统性、整体性、协同性、时效性。

我国生态环境保护法治建设的历程与改革开放的步伐同频共振。1972年，我国派政府代表团参加联合国人类环境会议，在国际环境问题的警醒下开启现代环境保护的中国探索。1973年，第一次全国环境保护会议召开并制定第一个综合性的环境保护规范性文件。1978年，邓小平同志指出：“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等，经过一定的民主程序讨论通过，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”1978年，我国颁布的第三部宪法写入环境保护条款；1982年，我国颁布的第四部宪法，也是现行宪法，再次确认国家的环境保护义务。1979年，《中华人民共和国环境保护法（试行）》问世，经过四十多年的努力，已基本形成了由30多部国家法律、100余件行政法规、1000余件地方性法规构成的庞大体系。我国在生态环境立法中，不仅吸收了国际上环境保护、可持续发展、风险预防、污染者付费、应对气候变化、生物多样性保护等理念，同时，结合我国实际或引入抑或创新许多环境保护制度措施，逐渐建立起环境影响评价、“三同时”、排污收费、环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制、排污许可证、污染集中控制、污染源限期治理、流域综合治理、生态空间保护、特殊区域保护等制度体系。

党的十八大以来，党中央将生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计进行系统谋划，将可持续发展战略转型与生态文明建设紧密结合，以构建人类命运共同体的博大胸怀，为全球环境治理贡献中国智慧。一方面，生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，将生态环境保护的各项工作置于现代化事业发展的突出位置，开展了一系列开创性工作，决心之大、力度之大、成效之大前所未有，建立健全了自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、生态文明建设目标评价考核制度和责任追究制度、生态补偿制度、河湖长制、林长制、环境保护“党政同责”和“一岗双责”等制度，基本形成了生态文明“四梁八柱”的制度体系，为美丽中国建设迈出重大步伐贡献积极力量，为世界可持续发展作出了独特的贡献；另一方面，从新时代社会主要矛盾深刻变化出发把握法治发展趋势和法治产品供需，重构生态文明法治体系，强调良好生态环境是最公平的公共产品、最普惠的民生福祉，是人民群众对美好生活向往的最现实需要，必须用最严格制度、最严密法治保护生态环境，创造和积累了许多新的、行之有效的生态文明法治实践经验，实现了从全球环境治理参与者到引领者的历史性转变。

在保障人民群众环境权益方面，我们也以改革开放的态度走出了一条独具中国特色的法治道路。一方面，不断完善生态文明法治体系的顶层设计，2018年通过的《中华人民共和国宪法修正案》，修改《中华人民共和国宪法》序言第七自然段，新增加“贯彻新发展理念”的表述，将“生态文明”纳入“五大文明”、将“美丽”增加至强国目标之中，充实完善中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容。同时，将《中华人民共和国宪法》第89条“国务院行使下列职权”中第六项修改为“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”，以宪法规范方式明确国务院领导和管理生态文明建设的职责，形成了由国家目标、国家任务、国家职责构成的完整环境宪法条款，为国家承担生态环境保护职责、保障人民群众环境权益提供宪法依据。与此同时，加快生态环境立法强弱项、补短板、填空白的步伐，建立公众参与和环境信息公开制度，以保障人民的环境治理知情权、表达权、参与权、监督权，促进形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的现代环境治理体系；建立环境公益诉讼制度，赋予符合条件的社会组织环境公益诉讼提起权，建成了世界上独一无二的全国五级法院全覆盖的完整的生态环境审判体系、公益诉讼检察体系，形成绿色司法理念，让人民群众在每一个司法案件中感受到环境公平正义。联合国环境规划署网站专门开辟中国环境司法板块，刊载《中国环境资源司法》年度报告和典型案例，向全世界推广。

另一方面，中国始终以开放的心态对待环境权的发展。继1972年《人类环境宣言》提出环境权之后，1992年《里约环境与发展宣言》再次强调人类“应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利”，我国在接受并丰富可持续发展理论与实践的同时，对环境权也采取了更为积极的态度。我国于2009年、2012年、2016年、2021年发布了四期“国家人权行动计划”，在前三期人权行动计划中，“环境权利”均列入“经济、社会和文化权利保障”类，作为其中的一项内容。2021年9月发布的《国家人权行动计划（2021-2025年）》将“环境权利”作为独立的人权类型，与经济社会和文化权利以及公民权利与政治权利相并列，并明确提出了“坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，促进人与自然和谐共生，推进生态文明建设，建设美丽中国，为全人类和子孙后代共享发展创造可持续条件”的行动目标。保护范围亦从污染防治拓展到生态保护、气候变化，保护手段由政府主导过渡到多方共治，强调环境知情权、参与权和诉权保障的重要性。可见，中国已经确认了环境权的人权属性并以多种方式提供保障，为从法律上全面确认环境权提供了政策基础。

2022年2月25日，习近平总书记在十九届中共中央政治局第三十七次集体学习时强调：“尊重和保障人权是中国共产党人的不懈追求。党的百年奋斗史，贯穿着党团结带领人民为争取人权、尊重人权、保障人权、发展人权而进行的不懈努力。”我国开启了全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程，我们要促进人权事业全面发展，坚持中国人权发展道路，顺应人民对高品质美好生活的期待，不断满足人民日益增长的多方面的权利需求，统筹推进经济发展、民主法治、思想文化、公平正义、社会治理、环境保护等建设，在物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展中全方位提升各项人权保障水平。习近平总书记的重要讲话为生态环境法典编纂过程中正确认识环境权的法律属性，为保障人民群众对美好生态环境新期待而理性认识并全面规定环境权提供了理论与实践指引。

坚持道路自信，以中国话语在生态环境法典中确认环境权

习近平总书记强调：“新时代谋划全面深化改革，必须以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，深刻把握我国发展要求和时代潮流，把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，继续深化各领域各方面体制机制改革，推动各方面制度更加成熟更加定型，推进国家治理体系和治理能力现代化。”生态环境法典编纂既具有表征全面深化生态文明体制改革的标志性意义，也具有推动生态文明法律制度成熟定型的政治功能、传承和弘扬中华民族优秀传统的文化功能，需要我们以坚持和完善中国特色社会主义生态文明建设道路为目标，以满足人民群众对美好生态环境新期盼为方向，正确处理高质量发展和高水平保护的关系、重点攻坚和协调治理的关系、自然恢复和人工修复的关系、外部约束与内生动力的关系、“双碳”承诺和自主行动的关系，以中国话语建构环境权的理论与实践体系，为实现人与自然和谐共生的现代化立“良法”。

从理论上看，环境权是建构环境法学知识体系与环境法学科的基石性概念，有一套复杂的叙事话语及不同的学术主张，但其基本共识是环境权作为现代社会形成的第三代人权，具有不同于传统人权的集体权利、代际权利的“权利束”特征，是在表征经济、社会利益的生存权、发展权已经作为人权广为法律与政策所确认的时代背景下，为环境与经济、社会利益进行“平衡”“权衡”乃至“抗衡”的基本权利依据，既可以为国家履行积极的环境保护义务提供法律基础，也可以通过环境权所体现的公共利益保护属性为生态安全、环境正义、代际公平、公益保护等提供具体的权利形式。在世界各国法治实践中，环境权作为催生专门环境立法的权利基础，是现代和未来世代国民在美好环境中有尊严地生活的新诉求从应有权利转化为法定权利，进而得到法律保障的实在法依据；具体到各个国家的立法，在接受联合国《人类环境宣言》《里约环境与发展宣言》及其相关国际法文件提出的环境权的同时，都根据本国国情、法治发展阶段、法律传统和生态环境保护重点领域等进行了不同的选择。实际上，是以宪法规范形式还是以环境法典或环境基本法规范形式规定环境权、是完整规定环境权还是部分规定环境权的不同选择背后，本身就蕴含着对环境权法律属性的不同界定以及对环境权法定化的不同决策。但是，综观世界一百多个国家宪法、环境法典、环境基本法中有关环境权的规定，也呈现出一些基本共性，即法定权利方式承认环境权作为一项新型权利，并以环境权法定化为基础，围绕落实环境权的国家保护任务，规定公民的环境权利与义务，赋予公众环境管理参与权；同时，规定相应的生态环境保护规制措施，赋予相关主体公益诉权。这些，也为生态环境法典编纂提供了有益启示。

马克思告诫我们：“立法者应该把自己看作是一个自然科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律……，如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质，那么我们就应该责备他极端任性。”编纂生态环境法典，内容多、体量大、涉及面广，既涉及生态环境监督管理体制机制和基本监督管理制度，又有污染防治、生态保护、绿色低碳等方面的内容，与行政、民事、刑事、经济、社会、诉讼等方面的法律均有关联。在编纂工作中，更需要深刻认识法典化立法的系统性特征，在法典内部，准确把握生态环境法典调整的国家、公民、法人及其他组织之间围绕生态环境保护而产生的多重利益关系的特殊性；在法典外部，系统考虑生态环境法律规范与民法典、刑法、行政法、经济法、社会法、诉讼法之间的“二次调整”关系。正是生态环境保护所涉及的多元主体、多层利益、多重诉求，决定了需要以确认环境权这一新型权利的方式，重新定位政府、企业和公众的角色及其权利义务，妥善处理发展与保护、个人与集体、当前与未来的关系及其涉及的复杂利益冲突，实现生态环境法律规范的体系化、促进生态环境治理体系现代化的生态环境法典编纂目标。

生态环境法典编纂的本质是生态环境保护领域法律规范的体系化，通过确定基本权利统筹法典的权利义务体系与制度逻辑，是法典化的题中之义，也是提升法典编纂质量的不二选择。为此，应在认真梳理我国现行生态环境保护立法、生态文明体制改革文件、国家人权行动计划、环境权益保障司法实践经验的基础上集成升华，将环境权上升为基本权利，以回应实现人与自然和谐共生的现代化对生态环境治理体系和治理能力的新要求，适应构建地球生命共同体的时代潮流。总体思路是：根据我国宪法规定，坚持《国家人权行动计划（2021-2025年）》确认的集体人权定性，按照“有权必有责”的系统性、协同性思维，围绕落实环境权的国家保护任务、体现生态环境法典调整的多元主体关系的特征。生态环境法典“总则——污染控制编——自然生态保护编——绿色低碳发展编——生态环境责任编”的结构，从三个方面展开规定。

首先，在生态环境法典总则中以一般规定条款方式确立环境权。可以在对《中华人民共和国环境保护法》第4条、第6条进行整合的基础上，进行对各方权利、义务的一般规定。具体可分为两条。一是环境权条款采取“基本权利＋基本国策”的规定：（1）公民享有在清洁、健康的环境中生活的权利；（2）保护生态环境是国家的基本国策，国家应当采取有利于防治污染环境、保护自然生态和促进绿色低碳发展的各项措施，使经济社会发展与环境保护相协调。二是环境义务条款采取分别规定不同主体义务的方式：（1）公民、法人和其他组织均负有保护环境的义务；地方各级人民政府对本行政区域内的环境质量负责，应当采取有效措施改善环境质量；（2）企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏；公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式。通过这两条规定，在确定环境权作为基本权利的同时，明确保障公民环境权不仅是国家的基本任务和价值目标，也是公民、企事业单位和其他生产经营者应承担的义务。其次，在总则和各编中建立环境权的保障性规范。发挥环境权与其他利益沟通协调的功能，在总则中规定国家为保障“清洁、健康”的环境权而建立的监督管理体制及其相关授权原则和程序、生态环境标准体系、基本环境监管制度以及公众参与和信息公开等多元治理措施；在污染控制编建立以保障环境健康权为核心的制度体系；在自然生态保护编建立保障生态环境享有权的制度体系；在绿色低碳发展编建立保障绿色发展权的制度体系。再次，完善环境司法体系，建立环境公益救济制度。在生态环境责任编，规定对违法行为的行政责任及其刑事责任；同时，规定生态环境违法行为的生态环境损害填补和修复责任，在对现行的民事公益诉讼、行政公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼进行认真分析论证的基础上，通过规定“三审合一”“集中管辖”等程序性制度，建立统一的生态环境公益救济机制。

习近平总书记深刻指出：“现代化的最终目标是实现人自由而全面的发展。现代化道路最终能否走得通、行得稳，关键要看是否坚持以人民为中心。现代化不仅要看纸面上的指标数据，更要看人民的幸福安康。政党要锚定人民对美好生活的向往，顺应人民对文明进步的渴望，努力实现物质富裕、政治清明、精神富足、社会安定、生态宜人，让现代化更好回应人民各方面诉求和多层次需要，既增进当代人福祉，又保障子孙后代权益，促进人类社会可持续发展。”编纂生态环境法典，也必须锚定这个目标，根据《中华人民共和国宪法》确定的“美丽中国”国家目标和“保护生态环境和生活环境”国家任务与“生态文明建设”国家职责，在生态环境法典编纂中更好回应人民对美好生态环境的新向往，确立环境权的一般条款地位并落实环境基本权利的国家保护义务，满足人民群众对环境保护权利新需求，为世界贡献一部高水平保障环境权的中国特色生态环境法典。（来源：学术前沿）