东盟国家应对厄尔尼诺现象的农业措施调整及启示

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杨世龙 娄志超 谭砚文

作者单位：华南农业大学经济管理学院

1  引言

近年来，极端气候事件频发、高发，不仅加剧全球经济社会形势动荡，也是威胁全球农业生产、贸易乃至粮食安全的主要风险因素。一方面，全球范围内的空间降水失衡、洪水泛滥及干旱加剧导致粮食产量增速放缓甚至减产；另一方面，极端天气还会破坏全球农业生产系统，影响农业投入要素配置，降低农业全要素生产率和农产品国际竞争力。并且，伴随着极端天气导致的全球粮食供需失衡，农产品国际贸易规模萎缩的同时，粮食主产国为保障国内粮食安全而采取贸易限制措施，粮食贸易保护主义盛行，进一步刺激全球粮食价格上涨，世界部分国家或因极端天气面临严重的粮食危机。

厄尔尼诺现象作为“地球气候系统的主要驱动因素”，其发展演变轨迹及其影响成为国际社会重点关注的气象问题。世界气象组织（WMO）于2023年7月4日宣布，自2016年以来较强的厄尔尼诺现象在2023年下半年出现，对全球气温的影响可能在2024年最为明显。2023年7月全球地表月平均气温已达到16.95℃，是人类有气象记录以来全球平均气温最高的月份，可能打破了至少12万年以来的历史记录。厄尔尼诺现象引发的极端天气持续冲击全球粮食系统。根据联合国政府间气候变化委员会（IPCC）预测，全球平均气温每升高1℃，将导致小麦、水稻、玉米和大豆分别减产6.0%、3.2%、7.4%和3.1%，至2040年，高温将导致全球粮食减产30%～40%。东盟国家是世界主要的农业经济体，农业生产在全球占有重要地位。2021年东盟国家的咖啡、天然橡胶、油棕果、大米、甘蔗的产量分别占世界产量的29.00%、77.00%、87.73%、24.69%和8.18%。然而，由于东南亚气候类型以热带季风气候为主，遭受气象的灾害影响频率高，2014年IPCC将东南亚确定为全球应对气候变化最脆弱的地区。其中，厄尔尼诺现象通过影响全球的大气环流破坏水循环平衡，改变东盟区域水分的蒸发过程，引发东南亚大规模干旱，不仅严重制约农作物的生长发育，导致水稻、小麦等粮食作物单产下降，还对棕榈油、橡胶、咖啡、甘蔗等多年生热带经济作物造成长远的影响，农民社会福利遭受巨大损失。2023年以来，随着厄尔尼诺现象的强度不断增加，东盟农业生产面临的气候威胁风险成倍增加，尤其是叠加贸易保护主义抬头、地缘冲突加剧等一系列不确定性风险，此轮厄尔尼诺现象对东盟乃至全球农产品市场尤其是粮食市场的冲击异常剧烈。东盟国家作为中国农产品第二大进口来源地，2023年中国自东盟国家的农产品进口额达363.30亿美元，占中国农产品进口总额的15.52%。其中，中国对东盟国家大米、天然橡胶、棕榈油、榴梿等农产品的进口依赖程度极高，一旦东盟国家因厄尔尼诺现象造成的粮食和重要农产品减产而采取贸易出口限制措施，势必对中国粮食和重要农产品安全稳定供给产生严重冲击。2023年4月25日，李强总理在中国东盟农业发展和粮食安全合作年开幕式上指出，农业和粮食安全是和平稳定、发展繁荣的基础，也是中国东盟合作的重点领域。因此，深入分析此轮厄尔尼诺现象对东盟农业发展的影响，考察东盟国家应对厄尔尼诺现象的农业支持政策调整，对于深化中国与东盟的粮食安全合作、维护区域农产品市场稳定、提高中国食物系统抗风险能力和保障食物供给安全都具有十分重要的现实意义。

2  厄尔尼诺现象对东盟农业生产的影响

2.1 厄尔尼诺现象的定义及其特征

厄尔尼诺现象一词起源于西班牙语，译为“小男孩”，指赤道东部或中部太平洋海表大范围持续异常偏暖的现象，是地球气候系统中最强的年际变异信号。厄尔尼诺不仅会导致热带太平洋及其附近地区出现干旱、暴雨等灾害性极端天气事件，还会以“遥相关”形式间接引发全球部分地区出现如台风、洪涝等气象灾害。根据2017年5月中国气象局发布的《厄尔尼诺/拉尼娜事件判别方法》，将海表温度与该区域多年气温平均值的差（Sea Surface Temperature Anomaly，SSTA）作为厄尔尼诺现象的重要评价指标，且将厄尔尼诺现象划分为4个关键监测区，分别为Nino1+2区（90°W~80°W，10°S~0°）、Nino3区（150°W~90°W，5°S~5°N）、Nino4区（160°W~150°W，5°S~5°N）、Nino3.4区（170°W~120°W，5°S~5°N），一般通过计算Ninno3区、Nino4区的SSTA来计算出Nino3.4区的SSTA，进而判断是否属于厄尔尼诺现象及其强度大小。当Nino3.4区的SSTA3个月的峰值强度达到或超过0.5℃且持续时长至少为5个月，则判定为一次厄尔尼诺现象。自1950年以来，地球共出现20次厄尔尼诺现象，其中分别在1982年4月至1983年6月、1997年4月至1998年4月、2014年10月至2016年4月出现3次超强级别的厄尔尼诺现象，且2014年10月至2016年4月的厄尔尼诺现象持续时间最长，达19个月，强度也最大，峰值强度达到2.8℃（表1）。

2.2 厄尔尼诺现象对东盟农业的影响

东盟国家主要位于92°E~140°E、10°S~28°26N，由热带季风气候和热带雨林气候组成。其拥有漫长的海岸线，大量从事与农业、渔业相关的劳动力以及适合农业生产的自然资源环境，因此是全球受气候变化影响最严重的地区之一，农渔业部门经常因极端天气而遭受严重冲击，农业劳动力生产率下降，农民收入减少、农业就业机会流失及农村人口返贫。东盟国家遭遇厄尔尼诺现象时，由于西太平洋海表温度下降，东盟国家除老挝外，其余均为岛国或临海国，经常受到剧烈冲击而发生大规模干旱，粮食作物（大米、小麦和玉米）、食糖、天然橡胶、棕榈油、咖啡等农作物大范围减产。尤其是3次超强级别的厄尔尼诺现象，使得东盟部分国家遭受近几十年来最严重的干旱，对农作物生产造成严重冲击。

2.2.1 农田干旱加剧，农业经济遭受损失

厄尔尼诺现象对农业生产的影响，主要表现在气温升高，使得水资源在数量和空间上的分配不均，部分地区降水量下降、发生干旱，无法满足农作物在特定成长期内的水分需求，影响农作物的生产发育、种植布局，农业经济遭受较大损失。东盟国家中，越南中南部海岸、中部高地和湄公河三角洲是最易遭受厄尔尼诺现象影响的地区，2016年2—5月，越南有52个省份发生严重干旱，土壤盐分急剧增加，年均降水量仅为常年的50%～70%，部分地区的降水量甚至低于常年的20%，导致农作物受旱面积达82万公顷，其中水稻受旱面积达35.5万公顷，其他农作物的受旱面积为46.5万公顷，约200万人需要人道主义救援。总体来看，2014年10月至2016年4月超强厄尔尼诺现象导致越南农业、渔业的经济损失高达36亿美元。菲律宾农业遭受超强厄尔尼诺现象冲击也较大。1997年4月至1998年4月的超强厄尔尼诺现象导致菲律宾国内年均降水量不足历史水平的一半，全国68%的农田遭受干旱。相较而言，农村贫困人口更易受到自然灾害冲击，据世界银行估计，1997年4月至1998年4月的这次超强厄尔尼诺现象导致菲律宾贫困人口面临更严重的营养不良和粮食不安全，比同期亚洲金融危机的冲击还要大。柬埔寨在2014年10月至2016年4月的超强厄尔尼诺现象导致其国内遭受了近50年来最严重的干旱，2016年柬埔寨国内河流平均水位下降到历史水平的50%~70%，约250万人面临严重的水资源短缺。

2.2.2 大米大量减产，威胁粮食安全

粮食作物中，水稻是极容易受到高温天气而引发稻飞虱、稻纵卷叶螟及稻瘟病等病虫害的农作物之一。厄尔尼诺现象引起东盟国家高温干旱和降水推迟通常开始发生于5—8月，此时正值水稻播种与生长季节，在轻度、中度、重度和极端干旱的情况下，大米的产量都会产生不同程度的减少。东盟国家中，印度尼西亚是大米产量最大的国家，但由于印度尼西亚是海岛国家，是极易遭受厄尔尼诺现象冲击的国家之一，3次超强的厄尔尼诺现象中印度尼西亚有2次大米减产，1997年、2014年大米分别下降93.67万吨和72.54万吨，同比分别下降3.01%和2.04%；泰国和越南是除印度外世界第二大、第三大大米出口国，泰国大米于1982年、2014年和2015年分别减产56.25万吨、132.09万吨和248.53万吨，同比分别下降5.05%、8.36%和15.73%，其中2015年的大米产量是自2000以来的最低水平，而越南大米于2015年、2016年分别减产57.10万吨、18.36万吨；马来西亚和菲律宾的大米当前无法实现自给自足，需要依赖进口以保障供应，因此国内大米产量对于两国的粮食安全至关重要，然而，超强厄尔尼诺现象仍导致两国大米减产，其中马来西亚大米在1982年、1997年和1998年小幅减产，而菲律宾大米则遭受更猛烈的干旱冲击，1982年、1997年和2015年分别减产23.37万吨、69.42万吨和83.66万吨，同比分别下降4.65%、10.70%和7.60%。

2.2.3 热带经济作物生长受损，影响农户收入

厄尔尼诺现象导致东盟国家咖啡、甘蔗、棕榈油、天然橡胶等热带经济作物生长受损，减产较粮食作物来说更为明显，农户收入下降。从咖啡来看，东盟国家中越南和印度尼西亚分别是世界第二大和第三大咖啡生产国，2021年两国咖啡产量占世界总产量的比重分别为18.60%和7.72%。厄尔尼诺现象导致的干旱使得咖啡树枯萎，咖啡果在未成熟以前大量掉落，最终导致咖啡减产。3次超强的厄尔尼诺现象中，印度尼西亚和越南咖啡均大量减产，印度尼西亚咖啡产量在1982年、1997年、2014年及2016年中的降幅均超过10%。从越南来看，由于2000年以前咖啡产量较小，前2次超强厄尔尼诺现象并未对越南造成明显影响，但由于近年来越南加大对咖啡产业的产业布局、技术攻关及政策支持，越南咖啡产业发展迅速，2014年10月至2016年4月的超强厄尔尼诺现象导致越南咖啡大幅减产，其中2014年、2016年越南咖啡产量分别为164.40万吨和160.20万吨，同比分别下降8.16%和7.71%（表2）。
甘蔗作为喜湿性作物，生长期对水分要求较高，同时由于甘蔗具有宿根特性，厄尔尼诺现象导致的干旱也会影响下一榨季甘蔗的种植和生长，通常导致甘蔗连续2个榨季减产。泰国是世界主要的食糖生产国和出口国，2014年10月至2016年4月的超强厄尔尼诺现象导致泰国食糖减产最为明显，分别于2014年、2015年减产51.37万吨和94.80万吨。油棕树为多年生喜雨作物，生长过程中需要大量水分，一般要求平均年降水量在1 500毫米以上。厄尔尼诺现象导致的干旱会使得油棕树雌花减少、雄花增加，影响油棕树授粉成功率和施肥效果，进一步导致花芽凋零甚至油棕树绝产。东盟国家中印度尼西亚、马来西亚和泰国是世界棕榈油的主产国，占全球棕榈油总产量的比重超过95%，超强厄尔尼诺现象期间导致3个国家的棕榈油大幅减产。其中，马来西亚的棕榈油受厄尔尼诺现象影响最大，3次超强厄尔尼诺现象中马来西亚棕榈油产量均出现明显下降，价格也大幅上涨，1982年4月至1983年4月的超强厄尔尼诺现象曾导致马来西亚棕榈油期货价格从1982年7月的666林吉特/吨上涨到1983年12月的1 435林吉特/吨，涨幅达115.47%。2015年马来西亚、印度尼西亚和泰国棕榈油减产分别达到217.90万吨、100.00万吨和26.40万吨，同比分别下降10.96%、3.03%和12.77%（表3）。



从天然橡胶来看，厄尔尼诺现象通常发生于天然橡胶的割胶期，而橡胶树需要充足的水分才可产生汁液，干旱影响橡胶的出胶量进而导致橡胶减产，强厄尔尼诺现象期间印度尼西亚的天然橡胶生产率平均下降1.30%～9.27%。东盟国家中，泰国、印度尼西亚及马来西亚是世界前三大橡胶生产国，三国橡胶产量占世界总产量的比重超过95%。2014年10月至2016年4月的超强厄尔尼诺现象导致泰国和马来西亚的橡胶减产最为明显，其中，泰国2015年减产10.02万吨，马来西亚2014年和2016年分别减产10.72万吨和4.86万吨（表4）。

3  东盟应对厄尔尼诺现象的农业支持措施

3.1 应对2014年10月至2016年4月超强厄尔尼诺现象的主要措施

为应对2014年10月至2016年4月的超强厄尔尼诺现象对东盟国家农业的影响，东盟国家主要从加强基础设施建设、及时进行监测预警、加大灾害补贴和补偿、积极利用国际援助等方面采取措施加大对农业的补贴，既保障了农民种植收益和粮食安全，也在一定程度上缓解了农田质量退化问题（表5）。

3.1.1 出台应对厄尔尼诺现象的指导文件和战略计划

出台防灾减灾指导文件和战略计划是预防和应对自然灾害、降低灾害损失的重要手段。在2014年10月至2016年4月超强厄尔尼诺现象期间，包括泰国、菲律宾、印度尼西亚、越南等多个国家先后宣布进入厄尔尼诺灾难状态，并紧急出台一系列的预防和应对厄尔尼诺现象的指导文件和战略计划。其中，越南农业与农村发展部（MARD）于2015年紧急颁布了《预防和应对厄尔尼诺事件造成的土壤干旱和盐碱化（2016）》（编号：8718/CTBNNTCTL），并协同多部门成立工作组评估越南国内水资源短缺情况及厄尔尼诺现象对农作物生产的可能影响，向农户建议调整水稻播种日期、改变农作物种植结构及节约用水等。柬埔寨政府于2014年颁布《2014—2018年国家发展战略计划》，同年，农业、林业和渔业部（MAFF）联合水资源和气象部（MOWRAM）共同制定了《2014—2018年减少农业灾害风险行动计划》，将提升柬埔寨应对自然灾害的能力作为优先发展方向。缅甸则于2016年2月宣布实施《厄尔尼诺风险缓解应对措施长期计划》，以监测厄尔尼诺现象对粮食和农业部门的长期影响。菲律宾国家经济和发展局（NEDA）于2014年成立了应对厄尔尼诺工作小组，以协调农业部和省级各厄尔尼诺工作小组的应对工作，在实施《2010—2020年防治荒漠化国家行动计划》的同时，还于2014年实施《农业适应和减缓倡议（AMIA）》，以通过改善降水解决土地干旱、退化和荒漠化问题，并建立农业气象站和预警系统等，此外还推出了《国家自然灾害评估》，为农户提供天气预报、干旱情况、农作物种植评估等关键信息，以为农户提供恰当的种植决策。

3.1.2 为受灾农户提供灾害补偿或补贴

加大对受灾农户的补贴、加强防灾基础设施建设是政府应对自然灾害的关键。东盟国家中，越南加大对受厄尔尼诺现象影响农户的补贴及加强农业灌溉基础设施建设，2016年2—6月，越南政府共向受厄尔尼诺影响的农户补贴2 350万美元及向MARD下属的灌溉公司提供了超过3 210万美元的补贴；菲律宾一方面通过菲律宾中央银行向受厄尔尼诺现象影响的地区的贷款人1年内提供一定的债务减免和救济措施，另一方面则加大对快速反应基金的补贴，向农民提供抗干旱种子和进行人工降水，菲律宾农业部的数据显示，自2015年初至2016年下半年已累计拨款50.8亿比索用于缓解厄尔尼诺现象造成的负面影响；缅甸农业部成立1 250万美元的紧急状态反应基金，其中750万美元用于自然灾害应急基金，以建设和改造水坝和水库，改善缅甸灌溉网络等；泰国农业部将水稻播种推迟1个月，鼓励农民种植耐旱经济作物，并与泰国农业银行和农业合作社（BAAC）合作为农民提供资金贷款，批准了8 400万泰铢用于湄公河流域的地下水开采，使得农作物损失价值减少约3 300万泰铢；印度尼西亚农业部自2015年以来协同多部门改进了76万公顷的三级灌溉系统，并进一步分发了3 200台水泵。

3.1.3 积极利用国际援助

东盟部分国家由于经济发展较为薄弱，农业在面对自然灾害时常呈现出韧性不足的特点。在应对厄尔尼诺现象时，常将与国际组织［如世界银行、联合国粮农组织(FAO)、非政府组织等］合作作为重要措施。从越南来看，2014年10月至2016年4月超强厄尔尼诺期间，世界银行通过融资支持越南积极应对土壤盐碱化、干旱及气候变化等问题，实施了发展政策融资、湄公河三角洲综合气候韧性和可持续生计融资，额度分别达到9 000万美元和3.1亿美元；FAO在2016年5月通过联合国中央应急基金拨款390万美元用于越南受厄尔尼诺现象影响最严重的8个省份，2016年8月，FAO拨款近90万美元向越南提供现金转移支付，还向困难农户分发了152吨大米、2.7吨玉米和1 153吨化肥；2016年，越南红十字会与红新月会国际联合会紧急释放约20万美元用于在宁顺省、嘉莱省、隆安省开展人道主义救援。从菲律宾来看，菲律宾农业部与FAO合作制定了菲律宾首个《农业和渔业减少灾害风险战略行动计划》，并于2015年启动了第一个减少灾害风险管理中心，FAO还在棉兰老岛和吕宋岛进行厄尔尼诺农业损失评估，为当地60 000多户农户提供蔬菜种子、肥料及包括抗干旱风险培训在内的技术援助，并利用无人机技术支持减灾。菲律宾农业部还与国际水稻研究所合作研发，推广具备抗干旱、少施肥、无农药的优越性状绿色超级稻。从缅甸、柬埔寨来看，2016年联合国开发计划署在缅甸70个干旱区开展了一系列基于社区的灾害风险管理（CBDRM）培训，并在280个村庄开展水资源开采行动；柬埔寨则充分与非政府组织如柬埔寨人道主义论坛合作，在2016年对柬埔寨不同地区的干旱程度进行快速评估，并为7个省份的10 800个受灾家庭提供水资源和储存设备。

3.2 应对新一轮厄尔尼诺现象的主要支持措施

2023年以来，随着厄尔尼诺现象的到来及强度不断增加，东盟部分国家的降水水平处于几十年以来的低位。截至2023年8月1日，泰国4座主要水坝的总蓄水量为96.17亿米3，仅为其库容的39%。特别是俄乌冲突爆发以来，伴随着能源和化肥等农业生产资料价格的上涨，粮食贸易保护主义日益抬头，相较于以前应对厄尔尼诺现象的农业补贴措施，东盟国家此次将保障国内重要农产品尤其是粮食的有效供给、增强国内生产放在突出位置，农业补贴措施逐渐向促生产、增库存、稳粮价等政策相结合的方向转变（图1）。

3.2.1 2023年以来厄尔尼诺现象对东盟国家的农业影响

3.2.1.1  农作物种植面积及产量下降2023年厄尔尼诺现象引起的极端干旱天气正值东盟农作物的播种和生长季节，导致东盟农产品种植面积缩减、产量减少，农户遭受一定的经济损失，特别是随着极端干旱强度的不断增加，受影响的地区可能会进一步转移和扩大。数据显示，2023年越南春稻种植面积为295.25万公顷，同比下降1.30%，玉米种植面积为56.08万公顷，同比下降1.60%；泰国暹罗商业银行（SCB）经济情报中心和泰国国家托运人委员会（TNSC）预计，厄尔尼诺现象如果持续下去，将导致泰国农业产值损失高达638亿泰铢，其中大米、甘蔗和木薯的产值损失分别高达132.9亿泰铢、237.7亿泰铢和31.2亿泰铢，产量分别减少332万吨、700万吨和32.8万吨；美国农业部的数据显示，2023年泰国的大米产量为2 000万吨，同比下降4.35%；而印度尼西亚2/3的罗布斯塔咖啡豆产区受厄尔尼诺影响导致产量下降，2023年8月罗布斯塔咖啡的价格已上涨超40%，2023年印度尼西亚咖啡产量预计同比下降18.14%至58.20万吨，为2011年以来的最低水平。3.2.1.2  东盟国家大米出口价格暴涨厄尔尼诺现象导致的越南、泰国大米减产，全球对大米需求的不断增加，作为世界大米生产和出口大国的印度限制粮食出口 注：自2022年5月以来，印度已经先后禁止出口小麦和大米，在2023年7月20日起禁止除蒸谷米和印度香米外的大米出口后，7月28日又宣布至11月30日前禁止出口主要用于生产饲料的去油米糠产品。，大米供不应求使得主产国的大米出口价格暴涨的同时，印度尼西亚、菲律宾、马来西亚等大米进口依赖国更易遭受国际大米供应紧缺的冲击，大米进口量下降，国内价格上涨。一方面，2023年8月，越南和泰国大米出口价格均创2009年以来的最高水平，25%破碎率大米出口均价分别达到597美元/吨、588美元/吨，较2023年3月（此次厄尔尼诺现象刚发生时）分别上涨了27.56%、38.69%。与此同时，随着厄尔尼诺现象造成的干旱程度不断加深，泰国、越南等大米主要出口国的出口量减少，据美国农业部数据，2023年泰国和越南的大米出口量分别为840万吨和780万吨，同比分别下降3.85%和5.17%；另一方面，2023年印度尼西亚的大米进口量为350万吨，虽与2022年持平，但却是2016年以来的最低水平；同期，马来西亚的大米进口量为120万吨，同比下降14.89%。此外，2023年11月菲律宾国内大米平均价格为21.96比索/千克，同比大幅上涨26.60%，较2023年3月上涨18.26%。

3.2.2 农业支持措施调整

3.2.2.1  增加大米储备以强化粮食供给东盟国家中印度尼西亚、菲律宾、马来西亚的粮食必须依赖进口大米才能保障国内的有效供给，然而，国际粮食出口限制措施增多使得3个国家不得不扩大大米进口来源和增加大米储备，以强化粮食供给。2023年6月，印度尼西亚与印度签署协议，如果厄尔尼诺现象持续影响印度尼西亚国内大米供应，印度尼西亚将从印度进口约100万吨大米，印度尼西亚国家粮食局还敦促各地区确保有足够的战略粮食和其他食品库存，并将国家物流管理局的大米库存增加至300万吨，再于2023年10月启动非现金粮食援助计划，并计划于2024年进口300万吨大米应对国内的供应短缺；新加坡、菲律宾也正在与印度政府积极协商，以寻求达成大米供应协议。2023年7月，菲律宾和越南达成协议拟扩大自越南大米、咖啡的进口，菲律宾还考虑为越南新鲜水果、畜产品颁发进口许可证。3.2.2.2  加大打击力度以稳定国内粮食价格面对多重风险下的东盟粮价暴涨，菲律宾、马来西亚自2023年第一季度以来均逐步加大了对农产品库存和价格的监测力度，严厉打击农产品走私行为。2023年7月，马来西亚国内贸易和生活成本部（KPDN）与农业和粮食安全部（MAFS）合作开展“Op Jamin”行动，旨在对大米制造商、批发商和零售商进行监管，监测马来西亚的大米供应，防止出现抬高大米售价等违规行为。2023年9月2日，菲律宾对大米实施最高价格上限，其中普通白米、精磨白米的上限价格分别为41比索/千克和45比索/千克，而此前一周菲律宾国内普通白米、精磨白米的零售价比上限价格分别高出34.05%和24.56%；9月20日，菲律宾众议院农业和食品委员会批准了《2023年反农渔业产品和烟草经济破坏法》，以修订《2016年反农业走私法》（10845号共和国法），宣布将大规模农、渔产品和烟草的走私、牟取暴利和其他扰乱市场的行为定义为经济破坏行为。该措施扩大了《2016年反农业走私法》的禁止行为，并且处罚力度更大。一旦出现经济破坏行为，走私商除补交应缴税款外，还将面临30～40年的监禁和销售额6倍的罚款。3.2.2.3  加大对农业基础设施建设的投入东盟国家受厄尔尼诺现象影响大，各成员国对农业的财政投入逐渐由保险补贴向加大农业灌溉项目投入转型，以增强水资源的利用效率。从菲律宾来看，一是菲律宾国家灌溉管理局投入379亿比索用于实施优先灌溉项目；二是成立厄尔尼诺工作小组制定关于农作物、渔业和畜牧业分部门的厄尔尼诺缓解和适应计划，主要内容包括水资源的适度管理、缓冲储备投入、推广种植短周期及耐旱作物等；三是菲律宾农业部与世界银行和FAO等国际机构合作实施价值653亿比索的新项目，主要内容之一是提高易受气候变化影响地区的农业利益相关者的抵御能力。越南农业和农村发展部估计2023年有10 000~15 000公顷的稻田面临缺水、土地盐碱化风险，在增加高温天气预报频率的同时，建议越南各地市制定2023—2025年防治干旱、缺水的总体规划，加大农业供水结构、种植结构的调整力度，加强建农业灌溉工程；印度尼西亚农业部则估计2023年有56万~87万公顷的土地出现干旱，水稻减产30万~40万吨，已备5.33亿美元的资金预防可能出现的粮食短缺问题，并采取分地区确定受干旱影响的程度、提供抗旱性种子、开发有机肥料、提供融资支持及农业保险、建立或修复三级灌溉网络基础设施、新建超300座水坝等措施，以及准备50万公顷的农业用地应对厄尔尼诺现象导致的长期干旱。从泰国来看，2023年8月1日泰国国家水资源办公室表示，可能会考虑暂停水稻种植，以节约中部地区的水资源。泰国中部地区被称为泰国水稻带，受厄尔尼诺现象影响，2023年雨季该地区的降水量或下降40%。因此，泰国农业经济办公室将实施《2023—2027年农业应对气候变化行动计划》，以应对气候变化。该计划提出五项发展战略：第一，提高农业供应链中农民和相关企业应对气候变化的能力；第二，减少农业供应链中温室气体的排放；第三，建立知识库以提高人们对气候变化和减排的认识；第四，促进各部门各级之间的伙伴合作；第五，推动应对气候变化相关行动。此外，泰国政府还成立气象监测中心和专项工作小组，并制定应急应对计划以减轻厄尔尼诺现象的负面影响。同时，泰国财政部与泰国国有银行（如泰国泰京银行、泰国农业和农业合作社银行等）签署合作备忘录，提供20亿泰铢贷款推动橡胶产业。

4  政策启示

4.1 完善气象灾害预警和农业防灾减灾机制

从从东盟应对厄尔尼诺现象的经验来看，厄尔尼诺现象应对的指导性文件对于各部门和农户预防和应对极端干旱发挥着极其重要的作用。在2014年10月至2016年4月超强厄尔尼诺现象期间，中国农业部办公厅曾于2016年1月27日印发《科学应对厄尔尼诺防灾救灾保丰收预案》的通知，以有效应对超强厄尔尼诺现象，实行主动避灾、科学抗灾，减轻灾害损失。2023年12月8日中国农业农村部再次发布《今冬明春科学应对厄尔尼诺防灾减灾保安全稳供给预案》，分区域、分灾种提出了农业防灾减灾救灾主要措施。但由于发布时间均较晚，未能起到较好的指导效果。从长远来看，中国还应及时运用区块链、人工智能、大数据等数字技术健全旱情灾害监测预警系统，积极开展干旱区划及抗旱能力评估，为农企、农户提供及时的农产品种植、收获决策咨询服务，同时充分运用互联网等信息技术着力加强厄尔尼诺现象对农业生产影响的宣传和科学避灾抗灾技术的推广和普及，以进一步完善气象灾害预警和农业防灾减灾机制。

4.2 强化农业科技投入，提升热带经济作物适应干旱能力

当前，东盟各成员国对农业的财政投入由保险补贴向加大农业灌溉项目投入转型，农业风险管理的重心从事后应对向事前预防逐步转变，以增强水资源的利用效率和农业生产的抗风险能力。近年来，气候变化下的极端灾害天气已成为常态。长期来看，持续干旱不仅降低了土壤肥力、引起地表植被退化、加剧土壤盐渍化和土壤荒漠化，还使农业生态系统抵抗力下降，进一步加剧农业生产的不稳定性。并且，由于厄尔尼诺现象对热带经济作物的影响更大，而中国对热带经济作物预防应对厄尔尼诺现象的重视程度仍然不够，以及中国天然橡胶、棕榈油、热带水果（如榴梿）等热带经济作物对东盟国家的进口依赖程度极高，热带农产品的稳定安全供给时刻面临威胁。因此提出如下建议。一是通过生物工程技术加强对更耐旱、耐高温、抗虫害等抗逆性强的农作物尤其是热带经济作物新品种的培育和研发。同时，因地制宜调整热带经济作物种植结构，在极端干旱情况下可减少耕作以提高土壤的保水能力，适当调整农作物耕作时宜和地域，并探索耐旱、保水保肥、抗虫害等不同农作物的间套作。二是加快发展智慧农业，提高浅层地下水开发和水资源利用效率，推进地表滴灌与渗灌相结合的灌溉模式。良好的灌溉条件能够有效降低厄尔尼诺现象导致的农业旱涝受灾风险。三是加大对气候智能型农业技术的研发投入，推广和鼓励农企、农户采用绿色生产技术，推动农业绿色和可持续发展，提高农业系统应对气候变化的能力。四是针对农作物种类、特征及不同的灾害风险拓展农业保险风险保障范围，创新农业保险产品，提高不同农作物的种植风险保障水平。

4.3 持续加强全球气候治理合作，增强粮食国际供应链韧性

当前，全球气候变化形势异常严峻，随着全球气温不断升高，厄尔尼诺现象引发的气候变异性逐步增加，对全球气候治理和食物系统带来严重挑战。东盟国家作为全球粮食供应链的重要区域，其农业生产、贸易波动时刻影响着全球的粮食供应形势和安全。党的二十大报告明确指出要“坚持合作共赢，积极参与应对气候变化全球治理”，2024年中央一号文件提出要“健全农产品全产业链监测预警机制，提升储备安全水平”。因此，中国应积极倡导各国站在人类命运共同体的高度对待全球气候治理，借鉴东盟经验，加强与WMO、FAO、世界粮食计划署（WFP）等国际机构合作，共同参与全球农业风险应对与食物安全治理，同时制定符合中国国情的食物系统适应气候变化的长远战略，提高食物系统抗风险和应急能力，促进食物系统转型。同时，加强对粮食国际供应链风险的识别与监测预警，提升粮食国际供应链风险治理能力，增强粮食国际供应链韧性。

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